II SA/Bd 109/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania lokalu oddala skargę. II SA/Bd 109/14 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W., działając na podstawie art. 57 ust. 7, art. 55 i art. 59f ust. 1, art.59g oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), wymierzył M. D. karę w wysokości [...] zł za przystąpienie do użytkowania lokalu handlowo-usługowego na parterze budynku mieszkalnego przy P. we W. z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane (pkt 1), zobowiązał ww. Inwestora do uiszczenia określonej w pkt 1 kary na rachunek bankowy K.-P. Urzędu Wojewódzkiego w B., Wydziału Finansów i Budżetu, w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia (pkt 2). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. wszczął postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania lokalu handlowo-usługowego na parterze budynku położonego na terenie działki nr [...] obręb W. przy P. we W. z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane, tj. przed uzyskaniem ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie. Podał, że z akt sprawy wynika, że A. L.-W. i Z. W. otrzymali dnia [...] maja 2010 r. zezwolenie na prowadzenie apteki, mieszczącej się we W. przy P., a apteka została uruchomiona w dniu [...] maja 2010 r. Z informacji uzyskanych z K.-P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. wynika, że w przedmiotowym lokalu mieści się apteka ogólnodostępna, która rozpoczęła działalność w 2010 r. Pierwszą receptę na leki i wyroby medyczne podlegające refundacji apteka zrealizowała w dniu [...] maja 2010 r. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego lokalu została wydana zaś przez organ nadzoru budowlanego [...] maja 2010 r. i odebrana przez A. L.-W. (osoba upoważniona przez Inwestora) w dniu [...] czerwca 2010 r. Zatem Inwestor przystąpił do użytkowania ww. lokalu przed wydaniem przez organ nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ podał, że w dniu [...] czerwca 2013 r. Inwestor M. D. oświadczył, iż zawarł ze spółką cywilną A. L.-W. i Z. W. umowę najmu lokalu handlowo-usługowego w budynku przy P. we W. w czasie, gdy trwała jeszcze budowa, tj. w lutym 2010 r. Spółka miała samodzielnie wykonać roboty wykończeniowe w lokalu. Jak podał Inwestor, uczestniczył on w kontroli obowiązkowej obiektu, która odbyła się w dniu [...] maja 2010r. (w tym terminie lokal był nieużytkowany). Jako wynajmujący zaś nie miał wpływu na fakt otwarcia apteki przed datą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z powyższym, organ wyjaśnił, że w myśl art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie Inwestor. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wprowadził ograniczenie dotyczące art. 28 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, tj. zawęził krąg stron postępowania, tak w sprawie o wydanie pozwolenie na użytkowanie, jak i postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wyłącznie do Inwestora. Zatem kara z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakładana jest zawsze na Inwestora, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ podniósł, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, czyli bez dopełnienia procedury zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nałożyć karę zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wysokość kary za przystąpienie do użytkowania w przedmiotowej sprawie wyniosła [...] złotych. Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył M. D. wnosząc o umorzenie wymierzonej kary za przystąpienie do użytkowania lokalu handlowo-usługowego przy P. we W. Wskazał, że wymierzoną karę uznaje za niezasadną oraz nieadekwatną do zaistniałej sytuacji. Nadto podał, że brak zezwolenia stanowił jedynie formalność albowiem wnioski z przeprowadzonej kontroli w sposób jednoznaczny prognozowały pozytywną treść przyszłej decyzji. Pracownik dokonujący oględzin lokalu przy ul. P. w protokole oględzin stwierdził brak przeciwwskazań do rozpoczęcia działalności w przedmiotowym lokalu. Wydanie decyzji zawierającej w swej treści pozwolenie na użytkowanie lokalu stanowiło w powyższej sytuacji formalność, która nie została dopełniona przez pracownika organu. Powołana nieadekwatność kary skutkuje tym, że nałożona kara nie spełnia podstawowych funkcji i stanowi jedynie represję w stosunku do inwestora, co jest sprzeczne z zasadami funkcjonowania państwa prawa i zasadami wspierania rozwoju przedsiębiorczości. Podkreślił, że działalność została rozpoczęta dwa dni przed formalnym sporządzeniem i wydaniem decyzji, ale już po dokonaniu oględzin przez pracownika organu kontroli. Nie zostały zauważone braki, ani też zlecone dodatkowe prace, od wykonania których uzależnione byłoby wydanie pozwolenia na użytkowanie lokalu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1, art. 59g oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy postanowienie organu l instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Przepis art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane określa kategorie obiektów budowlanych, do których użytkowania można przystąpić po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydawanej przez organ nadzoru budowlanego po zakończeniu budowy. Zgodnie z tym przepisem obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę są obiekty zaliczone do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX wymienione w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, że inwestor [...] maja 2010 r. złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie, a w dniu [...] maja 2010 r. została przeprowadzona przez organ l instancji kontrola obowiązkowa zakończonej realizacji obiektu budowlanego. [...] maja 2010 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (doręczona [...] czerwca 2010 r.). Z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w przedmiotowym lokalu znajduje się apteka ogólnodostępna, która rozpoczęła działalność poprzez zrealizowanie recepty na leki i wyroby medyczne w dniu [...] maja 2010 r. (pismo Narodowego Funduszu Zdrowia K.-P. Oddziału Wojewódzkiego z dnia [...] września 2011 r. znak: [...]). Ponadto, organ lI instancji, celem dokładnego wyjaśnienia sprawy, wszczął na podstawie art. 136 k.p.a. postępowanie wyjaśniające. W dniu [...] listopada 2013 r. zostały przeprowadzone przez organ I instancji oględziny, w trakcie których stwierdzono, że przedmiotowy lokal użytkowany jest jako apteka całodobowa. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że inwestor przystąpił do użytkowania apteki przed uzyskaniem wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co obligowało organ nadzoru budowlanego do wymierzenia, zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że naliczenie kary wynika ze wzoru określonego w art. 59f Prawa budowlanego stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). W przypadku przystąpienia do użytkowania części obiektu z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 57 ust. 7 ww. prawa, stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W ocenie organu odwoławczego, organ l instancji prawidłowo przyjął współczynniki odnoszące się do użytkowanej apteki ogólnodostępnej i prawidłowo naliczył karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Prawidłowo przyjęto dla prowadzonej działalności gospodarczej - apteka, kategorię obiektu XI. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, co wskazuje, że apteki należą do kategorii XI - do której zalicza się budynki służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, o której mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W związku z powyższym naliczenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania oraz jej wysokość jest zasadne. Podsumowując, organ wyjaśnił, że dokumentem upoważniającym inwestora do przystąpienia do użytkowania obiektu jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, a nie protokół z obowiązkowej kontroli. Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem M. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie wymierzonej kary za przystąpienie do użytkowania lokalu handlowo-usługowego. Wskazał na niezasadność i nieadekwatność nałożonej na niego kary. Ponadto, powtórzył argumentację przedstawioną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji w przedmiotowej sprawie. Wskazał również, że organ II instancji rozpoznający zażalenie nie odniósł się merytorycznie do podniesionych zarzutów, z góry przyjmując słuszność decyzji organu I instancji. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia. Usunięcie z obrotu prawnego postanowienia może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270). W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlega postanowienie wydane przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie wymierzenia skarżącemu, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania lokalu handlowo-usługowego położonego przy P. we W., z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane. Przechodząc do oceny ustaleń faktycznych dokonanych w zaskarżonym postanowieniu należy stwierdzić, że są one prawidłowe. Organ odwoławczy szczegółowo wymienił dowody, na podstawie których ustalił fakt przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu przed wydaniem stosownego pozwolenia. Wskazać w tym miejscu należy na brzmienie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że kara wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest wyrazem administracyjnego represjonowania prawnie niepożądanych zachowań inwestorów, którzy z pominięciem przepisów prawa budowlanego przystępują do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę (Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego wyd. C.H. Beck 2006 r. str. 564). Wobec powyższego, zgodnie z intencją ustawodawcy, aby dla właściwego organu nadzoru budowlanego powstał obowiązek wynikający z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r. VII SA/Wa 787/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2008 r. VII SA/Wa 145/08). W skardze skarżący podkreślił, że wymierzoną karę uznaje za niezasadną oraz nieadekwatną do zaistniałej sytuacji. Podał, że brak zezwolenia stanowił jedynie formalność albowiem wnioski z przeprowadzonej kontroli w sposób jednoznaczny prognozowały pozytywną treść przyszłej decyzji, zaś pracownik dokonujący oględzin lokalu przy ul. P. w protokole oględzin stwierdził brak przeciwwskazań do rozpoczęcia działalności w przedmiotowym lokalu. Podkreślił także, że powołana nieadekwatność kary skutkuje tym, że nałożona kara nie spełnia podstawowych funkcji i stanowi jedynie represję w stosunku do inwestora, co jest sprzeczne z zasadami funkcjonowania państwa prawa i zasadami wspierania rozwoju przedsiębiorczości. Zwrócił uwagę na fakt, że działalność została rozpoczęta dwa dni przed wydaniem decyzji, ale już po dokonaniu oględzin przez pracownika organu kontroli. Nie zostały zauważone braki, ani też zlecone dodatkowe prace, od wykonania których uzależnione byłoby wydanie pozwolenia na użytkowanie lokalu. Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że wnioskiem z dnia [...] maja 2010r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W., inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu handlowo-usługowego położonego przy P. we W. Zgodnie z art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego taki wniosek stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Organ przeprowadził taką obowiązkową kontrolę w dniu [...] maja 2010 r., z której sporządzony został Protokół. Z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w przedmiotowym lokalu znajduje się apteka ogólnodostępna, która rozpoczęła działalność poprzez zrealizowanie recepty na leki i wyroby medyczne w dniu [...] maja 2010 r. (pismo Narodowego Funduszu Zdrowia K.-P. Oddziału Wojewódzkiego w B. z dnia [...] września 2011 r. znak: [...]). Okoliczność ta potwierdza, że inwestor przystąpił do użytkowania apteki przed uzyskaniem wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co obligowało organ nadzoru budowlanego do wymierzenia, zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Zasadnie zatem stwierdzono przystąpienie inwestora do użytkowania obiektu budowlanego bez decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazać nadto należy, iż w myśl przepisu art. 57 ust. 7 zdanie pierwsze Prawa budowlanego karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymierza się w przypadku stwierdzenia przystąpienia do jego użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. Warunkiem wymierzenia kary jest więc: -stwierdzenie użytkowania, -z naruszeniem art. 54, czyli przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy lub -z naruszeniem art. 55, czyli bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powołany przepis nie określa, w jaki sposób stwierdza się, że obiekt użytkowany jest bez wymaganego zgłoszenia bądź pozwolenia. W tej sytuacji w postępowaniu wyjaśniającym mającym na celu ustalenie, czy obiekt jest użytkowany legalnie zastosowanie znajdują przepisy Działu II Rozdziału 4 Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące kwestię postępowania dowodowego. Uznać należy, iż ustalenia poczynione podczas prowadzonego w sprawie postępowania mogły stanowić podstawę do wydania postanowienia w trybie art. 57 ust. 7 tej ustawy. Reasumując, stwierdzić należy, że wymierzona kwota kary jest zgodna z powołanym wyżej art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1-3 Prawa budowlanego. Organy orzekające trafnie zakwalifikowały obiekt do odpowiedniej kategorii określonej w załączniku do Prawa budowlanego (XI), właściwie ustaliły, że dla kategorii obiektu XI współczynnik kategorii obiektu wynosi 4, a współczynnik wielkości obiektu o kubaturze ≤ 2500m³ wynosi 1,0. W konsekwencji prawidłowo obliczyły, że kara ta jako iloczyn dziesięciokrotności stawki [...] zł, współczynnika kategorii obiektu - 4 oraz współczynnika wielkości obiektu - 1,0 i wynosi [...] zł (10 x [...] zł x 4 x 1,0). Wskazać w tym miejscu należy, iż materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdza przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd miał także na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07, którym stwierdzono, iż art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podkreślił, iż celem kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego jest ochrona interesu publicznego, a surowość sankcji określonej tym przepisem w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego jest uzasadniona z punktu widzenia konieczności ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach i ma w optymalnym stopniu dyscyplinować do tego, aby każdy inwestor realizował obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W świetle powyższego kwestia wysokości kary naliczonej na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w aspekcie jej represyjnego charakteru nie podlega ocenie, tak Sądu, jak i organów orzekających w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego zarzut skargi odnoszący się do zbyt wysokiej kary, uznać należy za niezasadny. W myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. W przedmiotowej sprawie, organ nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący zebrał i rozważył materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, nie przekraczając granicy swobodnej oceny dowodów. Materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne ustalenie, że strona skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Ustalenie takie obligowało organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.