II OSK 2394/14

Dnia 2 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 109/14 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania lokalu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. D. na postanowienie Kujawsko– Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania lokalu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka, działając na podstawie art. 57 ust. 7, art. 55 i art. 59f ust. 1, art. 59g oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wymierzył M. D. karę w wysokości 20.000 zł za przystąpienie do użytkowania lokalu handlowo-usługowego na parterze budynku mieszkalnego przy [...] we W. z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane (pkt 1), zobowiązał ww. Inwestora do uiszczenia określonej w pkt 1 kary na rachunek bankowy Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy, Wydziału Finansów i Budżetu, w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia (pkt 2). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 30 kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka wszczął postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania lokalu handlowo-usługowego na parterze budynku położonego na terenie działki nr [...] obręb [...] przy [...] we W. z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane, tj. przed uzyskaniem ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie. Podał, że z akt sprawy wynika, że A. W. i Z. W. otrzymali dnia 4 maja 2010 r. zezwolenie na prowadzenie apteki, mieszczącej się we W. przy [...], a apteka została uruchomiona w dniu 15 maja 2010 r. Z informacji uzyskanych z Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy wynika, że w przedmiotowym lokalu mieści się apteka ogólnodostępna, która rozpoczęła działalność w 2010 r. Pierwszą receptę na leki i wyroby medyczne podlegające refundacji apteka zrealizowała w dniu 15 maja 2010 r. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego lokalu została wydana zaś przez organ nadzoru budowlanego [...] maja 2010 r. i odebrana przez A. W. (osoba upoważniona przez Inwestora) w dniu 22 czerwca 2010 r. Zatem Inwestor przystąpił do użytkowania ww. lokalu przed wydaniem przez organ nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ podał, że w dniu 27 czerwca 2013 r. Inwestor M. D. oświadczył, iż zawarł ze spółką cywilną A. W. i Z. W. umowę najmu lokalu handlowo-usługowego w budynku przy [...] we W. w czasie, gdy trwała jeszcze budowa, tj. w lutym 2010 r. Spółka miała samodzielnie wykonać roboty wykończeniowe w lokalu. Jak podał Inwestor, uczestniczył on w kontroli obowiązkowej obiektu, która odbyła się w dniu 13 maja 2010 r. (w tym terminie lokal był nieużytkowany). Jako wynajmujący zaś nie miał wpływu na fakt otwarcia apteki przed datą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z powyższym, organ wyjaśnił, że w myśl art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie Inwestor. Zatem kara z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakładana jest zawsze na Inwestora, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ podniósł, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, czyli bez dopełnienia procedury zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nałożyć karę zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wysokość kary za przystąpienie do użytkowania w przedmiotowej sprawie wyniosła 20.000 złotych. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. D. wniósł o umorzenie wymierzonej kary, twierdząc, że jest ona niezasadna. Jego zdaniem brak zezwolenia stanowił jedynie formalność, albowiem wnioski z przeprowadzonej kontroli w sposób jednoznaczny prognozowały pozytywną treść przyszłej decyzji. Pracownik dokonujący oględzin lokalu przy ul. [...] w protokole oględzin stwierdził brak przeciwwskazań do rozpoczęcia działalności w przedmiotowym lokalu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie ulega wątpliwości, że inwestor przystąpił do użytkowania apteki przed uzyskaniem wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co obligowało organ nadzoru budowlanego do wymierzenia, zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Organ l instancji prawidłowo przyjął współczynniki odnoszące się do użytkowanej apteki ogólnodostępnej i prawidłowo naliczył karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Prawidłowo przyjęto dla prowadzonej działalności gospodarczej - apteka, kategorię obiektu XI. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, co wskazuje, że apteki należą do kategorii XI - do której zalicza się budynki służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, o której mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W związku z powyższym naliczenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania oraz jej wysokość jest zasadne. Dodatkowo organ wyjaśnił, że dokumentem upoważniającym inwestora do przystąpienia do użytkowania obiektu jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, a nie protokół z obowiązkowej kontroli. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. D. ponownie wskazał na niezasadność i nieadekwatność nałożonej na niego kary. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w pierwszej kolejności wskazał, że ustalenia faktyczne dokonane w zaskarżonym postanowieniu są prawidłowe. Organ odwoławczy szczegółowo wymienił dowody, na podstawie których ustalił fakt przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu przed wydaniem stosownego pozwolenia. Kara wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest wyrazem administracyjnego represjonowania prawnie niepożądanych zachowań inwestorów, którzy z pominięciem przepisów prawa budowlanego przystępują do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę. Wobec powyższego, zgodnie z intencją ustawodawcy, aby dla właściwego organu nadzoru budowlanego powstał obowiązek wynikający z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 12 maja 2010 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka, inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu handlowo-usługowego położonego przy [...] we W. Zgodnie z art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego taki wniosek stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Organ przeprowadził taką obowiązkową kontrolę w dniu 13 maja 2010 r., z której sporządzony został Protokół, jednak użytkowanie apteki rozpoczęło się bez oczekiwania na wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co obligowało organ nadzoru budowlanego do wymierzenia, zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Wymierzona kwota kary jest zgodna z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1-3 Prawa budowlanego. Organy orzekające trafnie zakwalifikowały obiekt do odpowiedniej kategorii określonej w załączniku do Prawa budowlanego (XI), właściwie ustaliły, że dla kategorii obiektu XI współczynnik kategorii obiektu wynosi 4, a współczynnik wielkości obiektu o kubaturze ≤ 2500m³ wynosi 1,0. W konsekwencji prawidłowo obliczyły, że kara ta jako iloczyn dziesięciokrotności stawki 500 zł, współczynnika kategorii obiektu - 4 oraz współczynnika wielkości obiektu - 1,0 i wynosi 20.000 zł (10 x 500 zł x 4 x 1,0). Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd miał także na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07, którym stwierdzono, iż art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podkreślił, iż celem kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego jest ochrona interesu publicznego, a surowość sankcji określonej tym przepisem w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego jest uzasadniona z punktu widzenia konieczności ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach i ma w optymalnym stopniu dyscyplinować do tego, aby każdy inwestor realizował obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W świetle powyższego kwestia wysokości kary naliczonej na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w aspekcie jej represyjnego charakteru nie podlega ocenie, tak Sądu, jak i organów orzekających w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego zarzut skargi odnoszący się do zbyt wysokiej kary, uznać należy za niezasadny. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. D., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia: 1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak przytoczenia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w piśmie z dnia 23 kwietnia 2014 r. stanowiących uzupełnienie zarzutów skargi wniesionej przez stronę i brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kontrolę instancyjną; - art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 80, art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez brak uchylenia "decyzji" z uwagi na nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, polegające na brakach we wszechstronnym zebraniu materiału dowodowego w sprawie i rozważeniu zebranego materiału dowodowego, a wskutek tego błędne ustalenie, że skarżący dopuścił się sprzecznego z prawem użytkowania lokalu w dniu 15 maja 2010 r., podczas gdy użytkowanie lokalu o charakterze ciągłym i trwałym nie miało miejsca ani nie wynika ze zgromadzonego materiału; 2. prawa materialnego, tj.: - art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 5 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 i art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez błędną wykładnię i wymierzenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania w sytuacji, gdy prawo do jej wymierzenia uległo 3-letniemu okresowi przedawnienia liczonemu od dnia przystąpienia do użytkowania; - art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i nałożenie kary w sytuacji, gdy osoby najmujące lokal działały bez upoważnienia inwestora i nie w jego imieniu; - art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do nielegalnego użytkowania, podczas gdy w rzeczywistości użytkowanie takie nie miało miejsca. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że brak odniesienia się do zarzutów skarżącego uniemożliwia kontrole instancyjną wyroku i prześledzenie toku rozumowania Sądu, co jest szczególnie istotne w związku z przedstawionym zarzutem przedawnienia. Skarżący kasacyjnie podniósł także, że zrealizowanie jednej recepty w dniu 15 maja 2010 r., tj. w dniu przeprowadzonej obowiązkowej kontroli, podczas której nie stwierdzono użytkowania lokalu, miało charakter jedynie przygotowawczy do użytkowania, które nastąpiło po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący podniósł, że brak jest dokumentacji, która świadczyłaby o tym, że w dniu 15 maja 2010 r. apteka byłaby użytkowana – fotografii klientów, farmaceutów, leków na zapleczu. O tym, że w tym dniu lokal nie był użytkowany świadczy protokół z przeprowadzonej obowiązkowej kontroli. Treść protokołu bezsprzecznie świadczy, że lokal nie był w tym dniu użytkowany, a wiadomym jest, że inspektorzy przeprowadzający kontrolę szczegółowo sprawdzają zdatność lokalu do użytkowania i fakt, czy lokal nie był użytkowany w trakcie lub przed obowiązkową kontrolą. Powołując się na orzeczenie WSA w Krakowie skarżący kasacyjnie stwierdził, że o przystąpieniu do użytkowania nie stanowi jednorazowe zdarzenie, ale stan istniejący w dłuższym przedziale czasowym. Jednorazowa czynność nie może zatem stać się podstawą do nałożenia kary. Autor skargi kasacyjnej zwrócił również uwagę, że możliwość nałożenia kary z tytułu użytkowania obiektu ulega przedawnieniu. Do kary z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio przepisy, o których mowa w art. 59f ust. 1, a art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane odsyła do odpowiedniego stosowania działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący kasacyjnie wskazał, że doręczenie decyzji o wymierzeniu kary po upływie 3 lat od dnia przystąpienia do użytkowania objęte jest przedawnieniem. Jeśli zatem przyjąć, że do użytkowania przystąpiono w dniu 15 maja 2010 r., to wydanie postanowienia w dniu [...] września 2013 r. nastąpiło po upływie trzech lat, a więc po okresie przedawnienia i wobec tego postanowienie to powinno zostać uchylone. Powołując takie zarzuty w ramach skargi kasacyjnej jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Poza sporem pozostaje fakt, że inwestor na mocy decyzji Prezydenta Miasta Włocławka z dnia [...] listopada 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zobowiązany został do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokalu, którego zmiany sposobu użytkowania dokonywał. Obowiązek ten wynikał również bezpośrednio z treści art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego, gdyż przedmiotem pozwolenia na budowę był obiekt zaliczany do kat. XVIII obiektów budowlanych – apteka ogólnodostępna. W wykonaniu obowiązku wynikającego z ustawy Prawo budowlane inwestor wystąpił w dniu 12 maja 2010 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a w dniu 13 maja 2010 r. została na terenie nieruchomości przeprowadzona obowiązkowa kontrola, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została zaś wydana w dniu [...] maja 2010 r. i doręczona w dniu 22 czerwca 2010 r. Wbrew zarzutom skargi, nie ulega również wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przystąpiono do użytkowania apteki przed dniem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tj. w dniu 15 maja 2010 r. Zarzuty skargi kasacyjnej mające na celu zakwestionowanie ustaleń faktycznych nie dość, że nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu z uwagi na ich niezasadność, to sposób ich formułowania uprawnia do twierdzenia, że autor skargi kasacyjnej albo nie zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, albo zmierza do wykreowania nowego stanu faktycznego. W aktach sprawy znajduje się bowiem protokół z obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 13 maja 2010 r., z którego nie wynika, aby kontrolujący mieli jakiekolwiek zastrzeżenia czy też spostrzeżenia odnośnie do użytkowania lokalu. Autor skargi kasacyjnej twierdzi jednak, że kontrola przeprowadzona została w dniu 15 maja 2010 r., a więc w dniu kiedy w dokumentacji Narodowego Funduszu Zdrowia odnotowano pierwszą sprzedaż leków w przedmiotowej aptece. Posługując się nieprawidłową datą kontroli autor skargi kasacyjnej wywodzi, że gdyby istotnie w tym dniu prowadzona była sprzedaż, to musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w protokole kontroli. Odnosząc się do takiego argumentu można stwierdzić jedynie, że gdyby kontrola została przeprowadzona w dniu 15 maja 2010 r. to prawdopodobnie kontrolujący poczyniliby inne ustalenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji oraz organów nadzoru budowlanego, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie świadczy, że w dniu 15 maja 2010 r. miało miejsce przystąpienie do użytkowania lokalu. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w dniu 15 maja 2010 r. miała miejsce jedna sprzedaż, której przypisuje charakter "testowy", co nie stanowi o przystąpieniu do użytkowania. Tymczasem z dokumentacji NFZ wynika, że w dniu 15 maja 2010 r. nie miała miejsca jedna sprzedaż, ale pierwsza sprzedaż leków refundowanych. Nie wdając się w rozważania na temat oczywistej różnicy w zakresie pojęcia "pierwsza sprzedaż" a "jedna sprzedaż", należy stwierdzić, że organ nadzoru mógł podjąć kroki zmierzające do ustalenia obrotów aptek na podstawie danych z urzędów skarbowych, jednak wynikający z dokumentacji fakt rozpoczęcia działalności przez aptekę w dniu 15 maja 2010 r. został potwierdzony przez samego skarżącego w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu kary. W jego treści skarżący stwierdził m.in., że "powstrzymanie się o kilka dni z rozpoczęciem działalności było w pełni możliwe". Nie jest zatem skuteczne podważanie faktu rozpoczęcia działalności na obecnym etapie postępowania, tym bardziej, że skarżący nie przedstawił dowodów, które wskazywałyby na późniejszą datę rozpoczęcia pracy apteki. Powyższe czyni niezasadnym zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art.7, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 124 § 1 k.p.a., gdyż przepis ten wymienia elementy, jakie musi zawierać postanowienie, a któremu organy wydające skarżone postanowienie o nałożeniu kary nie uchybiły. Skoro zatem w sprawie niewątpliwie było przystąpienie do użytkowania lokalu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to prawidłowo zastosowane zostały przepisy art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Stosownie do jego treści w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Nie mogą również okazać się trafne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przedawnienia. Przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kara, stosownie do treści art. 59f ust. 1 stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Karę, o której mowa w art. 59f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 59g ust. 1 zd. 1). Do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie (art. 59g ust. 5). Przepisy działu III Ordynacji podatkowej przewidują instytucję przedawnienia zobowiązań podatkowych. Zgodnie z art. 68 § 1 cyt. ustawy, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Jeżeli natomiast podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 § 2 pkt 1). Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania lub z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego odpowiednie zastosowanie ma przepis o powstaniu zobowiązania podatkowego z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania, tj. art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Do takich zobowiązań odnosi się przepis art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązek podatkowy jest definiowany, jako wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawach (art. 4 Ordynacji podatkowej). Stosując tę definicję odpowiednio do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, należy przyjąć, że nieskonkretyzowana, ale wynikająca z przepisów powinność przymusowego świadczenia pieniężnego związana z zaistnieniem zdarzenia określonego w tej ustawie to możliwość wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, powstająca w chwili przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W konsekwencji postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpił on do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. II OSK 1110/09, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl, przyjął dwa terminy przedawnienia wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Pierwszy, inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (zawiadomienie o zakończeniu budowy), to wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przedawnia się z upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Drugi - jeżeli inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (zawiadomienia o zakończeniu budowy), to wymierzenie tej kary przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Z kolei w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1853/09, NSA przyjął co prawda trzyletni termin, ale liczony od złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymierzanej na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 i art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie wyłącznie trzyletni termin przedawnienia wymierzenia tej kary, liczony od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania. Wobec tego, w sytuacji gdy inwestor przystąpił do użytkowania w dniu 15 maja 2010 r., termin do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania rozpoczął swój bieg z dniem 1 stycznia 2011 r. i upłynął z dniem 31 grudnia 2013 r. Oznacza to, że wydanie postanowienia o nałożeniu kary przez organ I instancji w dniu [...] września 2013 r., a przez organ odwoławczy w dniu [...] grudnia 2013 r. nastąpiło przed upływem trzyletniego terminu przedawnienia. Rację ma autor skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów przedstawionych w piśmie procesowym z dnia 23 kwietnia 2014 r., jednak brak ten nie ma wpływu na wynik sprawy i nie uniemożliwiał kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Jako że podstawy skargi kasacyjnej nie okazały się usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.