II SA/Sz 216/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia i wydatków związanych z dozorem pojazdów I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619) – uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdów i wynagrodzenia za dozór pojazdów w części obejmującej rozstrzygnięciem orzeczenie o zwrocie koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdów i umorzyło w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji. Opisane rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 130a ust. 10f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 1018 z ze zm.) art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 pkt 1 lit. a i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po rozpoznaniu wniosków R. z dnia 16 września 2011 r. i 8 października 2011 r., a także z dnia 15 października 2011 r. w części dotyczącej pojazdu [...] o numerze [...] orzekł o przyznaniu R. . zwrotu kosztów i wynagrodzenia w łącznej kwocie [...] zł za dozór następujących pojazdów: - [...] o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia [...] - [...] o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia [...] - [...] o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia [...] - [...] o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia [...] - [...] o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia[...] - [...] o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia [...] Jednocześnie Prezydent Miasta odmówił zwrotu kosztów oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów wymienionych powyżej w okresie od dnia ich usunięcia do dnia nabycia ich własności przez Gminę Miasto a także odmówił zwrotu kosztów wynagrodzenia po stawce wskazanej przez stronę w wysokości przewyższającej kwotę 8,54 zł za dobę przechowania pojazdu. Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia Spółki z o.o. R. na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta uchyliło wspomniane postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia 19 października Prezydent Miasta po rozpatrzeniu wniosków R. z dnia 16 września 2011 r., 08 października 2011 r. i 15 października 2011 r. przyznał R. zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem i wynagrodzenie za dozór 6 niżej wymienionych pojazdów, w łącznej kwocie [...] zł, tj. za [...] dni dozoru po stawce [...] zł brutto (liczonej do dnia [...] r.) oraz [...] zł brutto (liczonej od dnia [...] r.): - [...] o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia [...] - [...] o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia [...] - [...] o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia [...] - [...] o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia [...] - [...] o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia [...] - [...] o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia [...] r. do dnia [...] Jednocześnie Prezydent Miasta odmówił zwrotu kosztów wynagrodzenia po stawce wskazanej przez stronę w wysokości przewyższającej kwotę [...] zł brutto (za okres do 31 grudnia 2010 r.) oraz przewyższającej kwotę [...] zł brutto (za okres po 1 stycznia 2011 r.) za każdą dobę dozoru nad pojazdami. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Spółka R. Zdaniem Spółki zaskarżone postanowienie rozstrzyga kwestie nie objęte jej wnioskami, bowiem dotyczyły one jedynie przyznania wynagrodzenia za dozór i nie obejmowały zwrotu koniecznych wydatków. Skoro zwrot koniecznych wydatków następuje na wniosek przechowującego brak było podstaw do prowadzenia w tym zakresie postępowania i rozstrzygania. Ponadto, w ocenie strony, organ I instancji powinien był uwzględnić okoliczność, że wyznaczenie jej do przechowania pojazdów usuniętych z drogi nastąpiło w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego przez organ - Prezydent Miasta ogłosił konkurs na świadczenie tych usług. Integralną częścią oferty Spółki był cennik na usługi przechowania pojazdów, który organ zaakceptował. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta w części dotyczącej rozstrzygnięcia o zwrocie koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdów i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, utrzymując je w mocy w pozostałej części. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Spółkę R. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, 8 i 77 K.p.a. i wniosła o uchylenie zarówno postanowienia Prezydenta Miasta jak i postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że organ wydając postanowienie całkowicie pominął zarzut strony podniesiony w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta dotyczący ustalenia stawki dobowej za przechowanie pojazdu we wcześniejszym postępowaniu, w którym wybrano ofertę skarżącej. Brak włączenia dowodów z tamtego postępowania uniemożliwia stwierdzenie, czy Rada Miasta podejmując uchwałę o wysokości stawek za przechowanie pojazdów uwzględniła w niej kryteria przewidziane prawem. Nieuwzględnienie tamtego postępowania narusza także zasadę zaufania do organów państwa. Wyrażając zgodę na wykonywanie przechowania pojazdów na potrzeby postępowania administracyjnego skarżąca opierała się na ustalonych i zaaprobowanych przez właściwy organ stawkach. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 329/13) uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie Sądu postanowienie to nie spełnia wymogów z art. 124 § 1 K.p.a. bowiem nie zawiera wyraźnego wskazania kwoty należnej Spółce z tytułu wynagrodzenia za dozór pojazdów wymienionych we wniosku. W świetle zawartego w nim rozstrzygnięcia niemożliwym jest jednoznaczne ustalenie, w jakiej kwocie przyznane zostało Spółce wynagrodzenie i w oparciu o jakie stawki. Opisanym na wstępnie postanowieniem z dnia 31 grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie w części obejmującej rozstrzygnięciem orzeczenie o zwrocie koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdów i umorzyło w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że ustalona w kwocie [...] zł za [...] dni dozoru po stawce [...] zł brutto (liczonej do dnia [...] r.) oraz [...] zł brutto (liczonej od dnia 1 stycznia 2011 r.) należność stanowi wyłącznie przyznane wynagrodzenie, którego podstawy wyżej wskazane odwołują się do stawek obowiązujących w danych stosunkach i wbrew twierdzeniu organu I instancji nie pochłaniają kosztów koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru. Pismem z dnia [...] r. R. złożyła skargę na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Spółka podniosła, że organ wydając postanowienie całkowicie pominął zarzut strony podniesiony w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta dotyczący ustalenia stawki dobowej za przechowanie pojazdu we wcześniejszym postępowaniu, w którym wybrano ofertę skarżącej. Także ustalenia Kolegium jakoby Prezydent Miasta dokonał rzetelnej analizy porównawczej dotyczącej poziomu cen za przechowanie pojazdów usuniętych z drogi na podstawie przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym są błędne. W rzeczywistości nie doszło bowiem do żadnego porównania. Organ oparł się na cenniku jednego podmiotu, który dodatkowo w tym okresie nie przechowywał pojazdów usuniętych z drogi. Kolegium błędnie także przyjmuje, że zakres obowiązków przechowawcy parkingu strzeżonego i dozorcy pojazdów usuniętych z drogi różni się nieznacznie. Jak organ sam wskazał, dozorca zobowiązany jest do przyjęcia każdego pojazdu usuniętego z drogi, co determinuje zachowanie znacznie większych przestrzeni parkingu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 tej ustawy, sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższy sposób Sąd uznał skargę za uzasadnioną z przyczyn proceduralnych, bez badania zarzutów merytorycznych. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Prezydenta Miasta w części obejmującej rozstrzygnięciem orzeczenie o zwrocie koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdów i umarzająca w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.). Przepis art. 138 K.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, określając w sposób wyczerpujący zakres możliwych rozstrzygnięć, w związku z czym organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Zgodnie z treścią art. 144 K.p.a., w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (dotyczącym zażaleń) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Analiza poddanego kontroli Sądu rozstrzygnięcia wskazuje, że organ odwoławczy nie zawarł w sentencji wydanego postanowienia rozstrzygnięcia w zakresie wynagrodzenia przyznanego przez organ I instancji skarżącej Spółce za dozór 6 wymienionych w decyzji tego organu pojazdów. Należy bowiem zaznaczyć, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta obejmowało zarówno zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem jak i wynagrodzenia za ten dozór. Tymczasem Kolegium uchyliło postanowienie w części obejmującej orzeczenie o zwrocie koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdów, umarzając w tym zakresie postępowanie organu I instancji natomiast nie zawarło w postanowieniu żadnego rozstrzygnięcia dotyczącego przyznanego przez Prezydenta wynagrodzenia za dozór przedmiotowych pojazdów. W ocenie Sądu brak tego elementu rozstrzygnięcia uzasadnia wniosek, że organ odwoławczy nie orzekł o całości sprawy, lecz jedynie o jej części. Rozstrzygnięcia organu administracji nie można bowiem domniemywać, w związku z tym orzeczenie o uchyleniu decyzji organu I instancji w części wymaga aby organ odwoławczy wypowiedział się jednocześnie o pozostałym zakresie decyzji organu I instancji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 98/10 i z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 607/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 109/12). W sytuacji, gdy organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając postanowienie w części i w tym zakresie umarzając postępowanie, nie utrzymując w mocy postanowienia w pozostałym zakresie, to w tych granicach zachodzi brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie mogą być bowiem interpretowane jako odrębne normy prawne i nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonego rozstrzygnięcia (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego prof. dr hab. Barbary Adamiak i prof. dr hab. Janusza Borkowskiego - wydawnictwo C.H.BECK, 10 wydanie, str. 490-491). Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uchylając postanowienie organu I instancji w części zobligowany był do wypowiedzenie się w osnowie rozstrzygnięcia także co do pozostałej części postanowienia organu I instancji, tj. co do wynagrodzenia za dozór wymienionych w tym rozstrzygnięciu pojazdów. Organ powinien zatem orzec czy utrzymuje postanowienie w mocy w tej części, która w niniejszej sprawie stanowiła właściwie istotę sporu i dotyczyła żądanego przez stronę wynagrodzenia. Zaniechanie orzeczenia w tym zakresie nie może być usprawiedliwione tym, że organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia, albowiem nie jest dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w osnowie rozstrzygnięcia, a o pozostałej w jego uzasadnieniu. Rozstrzygnięcia nie można jak wyżej wskazano domniemywać z treści uzasadnienia, lecz winno być ono wyraźnie wskazane w sentencji postanowienia. Powyższe prowadzić więc musiało do wniosku, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest wadliwe w świetle art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powoduje brak rozstrzygnięcia o całości rozpatrywanej ponownie przez organ odwoławczy sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012.270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z wywodów niniejszego uzasadnienia.