I GSK 1092/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 279/16 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. we W. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 279/16 oddalił [...] Sp. z o.o. we W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] lutego 2015 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (BP ARIMR) w J. G. wpłynął wniosek na 2014 r. skarżącej spółki o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007- 2013) w miejsce M. B. Wraz z wnioskiem o wstąpienie do toczącego się postępowania spółka złożyła: oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2007- 2013, umowę dzierżawy zawartą w dniu [...] grudnia 2014 r. pomiędzy T. B. i spółką oraz protokół przekazania nieruchomości rolnej z dnia [...] grudnia 2014 r. pomiędzy M. B. a spółką. Kierownik BP ARiMR we Wrocławiu decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. odmówił spółce płatności rolnośrodowiskowych. Wskazał, iż spółka nie przejęła zobowiązań rolnośrodowiskowych od poprzedniego użytkownika działek - M. B., gdyż nie spełniła wymogów określonych w § 32 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy'" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Organ wskazał, że umowa dzierżawy została zawarta pomiędzy T. B. (wydzierżawiający) a spółką. Na podstawie tej umowy T. B. przekazał Spółce 19 działek ewidencyjnych, zadeklarowanych pierwotnie we wniosku o przyznanie płatności na 2014 r. przez M. B. Powyższe wskazuje, że osoba, od której strona przejęła grunty zgodnie z umową dzierżawy nie jest tą samą co wskazana we wniosku o przejęcie zobowiązań. Zaskarżoną decyzją Dyrektor D. OR ARiMR we W. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014. Organ wskazał, że w sprawie zastosowanie ma § 32 tego rozporządzenia, ponieważ przekazanie gruntów nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności, którą dla tych gruntów po raz pierwszy otrzymał podmiot [...] Sp. z o.o. (M. B. wnioskowała o płatności w wyniku przejęcia zobowiązania od [...]). Natomiast zgodnie § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, nowemu posiadaczowi tych gruntów lub stada mogą być przyznane kolejne płatności rolnośrodowiskowe, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 25 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173). Organ podniósł, że z powyższego przepisu wynika niedwuznacznie, że nowy posiadacz gospodarstwa rolnego musi uzyskać posiadanie: 1) w sposób sformalizowany (bo "w wyniku umowy" przenoszącej to posiadanie); 2) bezpośrednio od dotychczasowego "beneficjenta" (podmiotu, który uzyskał już prawo do płatności rolnośrodowiskowej), którego zobowiązanie nowy posiadacz zgodził się przejąć (skoro przeniesienie posiadania ma być dokonane "na niego", czyli na owego "nowego" posiadacza). W rozpoznawanej sprawie wymogi te, które powinny być zrealizowane łącznie, nie zostały spełnione. Wskazano, że dla wypełnienia wymogów określonych w ww. przepisie konieczne jest dostarczenie umowy przeniesienia posiadania gruntów lub zwierząt zawartej pomiędzy dotychczasowym wnioskodawcą/beneficjentem przekazującym zobowiązanie rolnośrodowiskowe a nowym, który składa wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania i o przejęcie zobowiązania. Bezsprzecznie w aktach sprawy brak jakiejkolwiek umowy przenoszącej posiadanie zawartej pomiędzy M. B. a spółką. Za umowę, o której mowa w wyżej wskazanym przepisie nie można uznać protokołu przekazania nieruchomości rolnych. Spółka zawarła umowę dzierżawy z T. B., który przecież nie wystąpił w rozpoznawanym przypadku o płatności i nie zobowiązał się do przejęcia zobowiązań dotychczasowego beneficjenta. Tym samym, nie zostały wypełnione wszystkie przesłanki uzasadniające przyznanie płatności, o których mowa w § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji z § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że nowy posiadacz gospodarstwa rolnego musi uzyskać posiadanie: 1) w sposób sformalizowany (bo "w wyniku umowy" przenoszącej to posiadanie); 2) bezpośrednio od dotychczasowego "beneficjenta" (podmiotu, który uzyskał prawo do płatności rolnośrodowiskowej), którego zobowiązanie nowy posiadacz zgodził się przejąć. Powyższy przepis przewiduje możliwość uzyskania płatności rolnośrodowiskowej przez nowego posiadacza działek w przypadku przejęcia ich od innego producenta rolnego. Może to niewątpliwie nastąpić w przypadku skutecznego przejęcia tych działek od producenta, który uprzednio realizował płatności rolnośrodowiskowe. Zobowiązanie rolnośrodowiskowe musi być realizowane w sposób ciągły i nieprzerwany. Jak wynika z § 32 ust. 1 rozporządzenia, przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej nowemu posiadaczowi jest możliwe w razie wystąpienia ogólnie określonego zdarzenia, jakim jest przeniesienia posiadania (na podstawie stosownej umowy), przy czym przepis ten nie zawiera bardziej szczegółowego zastrzeżenia, czy chodzi tutaj o przeniesienie posiadania samoistnego, czy też zależnego. W związku z powyższym do przeniesienia zobowiązania może dojść zarówno pomiędzy posiadaczem samoistnym, jak i zależnym. Istotne jest aby przekazujący realizował jednocześnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Bezsprzecznie w aktach sprawy brak było jakiejkolwiek umowy przenoszącej posiadanie zawartej pomiędzy M. B. – realizującą zobowiązanie rolnośrodowiskowe na przedmiotowych gruntach - a stroną skarżącą. Za taką umowę, nie można uznać protokołu przekazania nieruchomości rolnych. Strona skarżąca zawarła umowę dzierżawy z T. B., który przecież nie wystąpił w rozpoznawanym przypadku o płatności, nie realizował i nie zobowiązał się do przejęcia zobowiązań dotychczasowego beneficjenta. Zdaniem Sądu I instancji nie zostały wypełnione wszystkie przesłanki uzasadniające przyznanie płatności, o których mowa w § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisów proceduralnych w sposób mających istotnych wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożyła skarżąca Spółka. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: - § 32 ust. 1 oraz § 32 ust, 5 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że do przeniesienia posiadania gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym upoważniającym nowego posiadacza tych gruntów do pobierania kolejnych płatności rolnośrodowiskowych konieczne jest przeniesienie posiadania w drodze umowy zawartej przez nowego posiadacza gruntów z rolnikiem, który dotychczas realizował to zobowiązanie oraz poprzez uznanie, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty "umowa dzierżawy" z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz "protokół przekazania nieruchomości rolnej" z dnia [...] grudnia 2014 r. nie stanowią umów, o których mowa w § 32 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia; - art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione warunki umożliwiające ubieganie się przez nowego posiadacza gruntów - spółkę [...] Sp. z o.o. o przyznanie wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. na zarzutach naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny może skontrolować prawidłowość zastosowania przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w oparciu o przyjęty przez Sąd stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zarzuty te są nieuprawnione. Skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię § 32 ust. 1 oraz § 32 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego argumentuje, że "literalne brzmienie § 32 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia nie wskazuje, że umowa przenosząca posiadanie musi być zawarta pomiędzy nowym a dotychczasowym, beneficjentem płatności rolnośrodowiskowych." Zdaniem autora skargi kasacyjnej "wymagane jest jedynie, aby przedłożona umowa przenosiła posiadanie gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym na ich nowego posiadacza - przejemcę zobowiązania rolnośrodowiskowego. Pogląd ten nie jest słuszny. O tym, że przejęcie posiadania musi nastąpić od osoby realizującej dotychczasowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe świadczy przepis art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Przepis ten wyraźnie wskazuje, że osoba przejmująca całość lub część gospodarstwa od beneficjenta wsparcia, które uzależnione zostało od podjęcia zobowiązania, może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Z przepisu tego wynika bezpośredni związek pomiędzy osobą, która podjęła zobowiązanie (beneficjent wsparcia) a osobą, przejmującą gospodarstwo lub jego część od beneficjenta. Nie ulega wątpliwości, że T. B. nie jest beneficjentem wsparcia, zatem umowa dzierżawy zawarta z nim przez skarżącą spółkę nie spełnia wymogu określonego w § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Natomiast protokół przekazania nieruchomości rolnej skarżącej z dnia [...] grudnia 2014 r. od M. B., która jest beneficjentem wsparcia, również nie przenosi skutecznie posiadania gruntów rolnych na skarżącą spółkę, ponieważ § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi o przeniesieniu posiadania gruntów rolnych w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy, lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, nowemu posiadaczowi tych gruntów lub stada mogą być przyznane kolejne płatności rolnośrodowiskowe, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy. Protokół przekazania nieruchomości nie może być uznany za umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę, co wyraźnie wynika brzmienia § 32 ust. 1. Tak więc pozostałe argumenty skarżącego kasacyjnie, w szczególności argument, że T.B. nigdy nie utracił przymiotu posiadacza samoistnego tych gruntów oraz, że protokół posiadania nie zawiera wyłącznie oświadczeń wiedzy, ale również oświadczenia woli stron, a tym samym stanowi "inną umowę" w rozumieniu § 32 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego pozostają bez znaczenia w świetle powołanych przepisów. Tak więc zarzut naruszenia prawa materialnego tj. § 32 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez jego błędną wykładnię jest nieskuteczny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione warunki umożliwiające ubieganie się przez nowego posiadacza gruntów - spółkę [...] Sp. z o.o. o przyznanie wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r., wskazać należy, że zarzut ten nie został przez autora skargi kasacyjnej uzasadniony, zatem nie jest możliwe odniesienie się do tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec nieskuteczności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił jako pozbawioną podstaw.