I OSK 2249/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X.X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 277/16 w sprawie ze skargi X.X. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 14 grudnia 2015 r. nr DRiR.580.735.2015.AK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 października 2015 roku nr SN.VIII.AM.7725-1-1032-08; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz X.X. 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 277/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X.X. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 14 grudnia 2015 r., nr DRiR.580.735.2015.AK, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia 30 października 2015 r., nr SN.VIII.AM.7725-1-1032-08, Wojewoda Małopolski umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Y.Y. nieruchomości położonej w miejscowości C. pow. b., woj. w., tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Na skutek odwołania od powyższej decyzji, Minister Skarbu Państwa zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 26 lipca 2010 r., na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił na wniosek Y.Y. postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za majątek pozostawiony poza obecnymi granicami RP. W dniu 11 maja 2013 r. Y.Y. zmarła. W dniu 7 kwietnia 2015 r. Sąd Rejonowy w W. w sprawie o sygn. akt I Ns 227/15, wydał postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, które stało się prawomocne w dniu 29 kwietnia 2015 r. Minister wskazał, że z powyższego wynika, iż jedyna strona postępowania zmarła w trakcie 3-letniego terminu wskazanego w art. 98 § 2 k.p.a. W dacie pomiędzy śmiercią strony, a wydaniem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nastąpiła więc zmiana podstawy prawnej dokonanego zawieszenia na obligatoryjną wynikającą z treści art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego przyczyna obligatoryjna zawieszenia postępowania ustała z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, czyli w dniu 29 kwietnia 2015 r. i zaczął kontynuować swój bieg trzyletni termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że bieg terminu 3-letniego rozpoczął się w dniu 26 lipca 2010 r., tj. w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Bieg terminu został wstrzymany z chwilą śmierci strony w dniu 11 maja 2013 r. i rozpoczął dalszy bieg z chwilą uprawomocnienia się w dniu 29 kwietnia 2015 r. postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Ostatnim dniem, w ocenie organu, na wniesienie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania był więc dzień 14 lipca 2015 r. Do tego dnia spadkobiercy zmarłej strony nie wnieśli podania w trybie art. 98 § 2 k.p.a. Minister dodał, że w postanowieniu o zawieszeniu postępowania strona została pouczona o konsekwencjach niezłożenia wniosku w terminie wskazanym w art. 98 § 2 k.p.a., a więc o tym, że upływ tego terminu skutkuje tym, że wniesione podanie uważa się za wycofane. W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że nie miała świadomości, że śmierć Y.Y. nie przerywa trzyletniego terminu zawieszenia, a Wojewoda Małopolski nie wskazał jednoznacznie daty, kiedy upłynął termin zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., uznał skargę za niezasadną. Sąd pierwszej instancji za bezsporne uznał okoliczności, iż strona wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania oraz fakt jego zawieszenia postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 26 lipca 2010 r., a także śmierć wnioskodawczyni postępowania oraz jedynej jego uczestniczki w maju 2013 r. Powołując treść art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., Sąd wskazał, że zawieszenie postępowania na tej podstawie ma charakter obligatoryjny, a organ ma obowiązek zawieszenia postępowania i podejmowania czynności tylko w celu jego podjęcia. Skoro śmierć strony postępowania powoduje obligatoryjną konieczność jego zawieszenia, do czasu usunięcia tej przeszkody, tj. wskazania lub zgłoszenia się następców prawnych strony - to nie można w wykładni przepisu art. 98 § 2 k.p.a. pomijać tej okoliczności. W przypadku zawieszenia postępowania na wniosek, nie występuje przesłanka, która w sposób obiektywny uniemożliwia organowi dalsze jego prowadzenie. Dalej Sąd zauważył, że śmierć strony w przypadku braku możliwości wezwania jej następców prawnych, powoduje konieczność obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie i nie może być ono prowadzone. W sytuacji zaś zawieszenia postępowania na wniosek strony taka obiektywna przeszkoda w jego prowadzeniu nie występuje. W sytuacji, która wystąpiła w niniejszej sprawie, tj. gdy postępowanie zostało zawieszone w oparciu o wniosek strony - a więc fakultatywnie, a następnie jego jedyna strona zmarła, należy uznać, że następuje konieczność zmiany podstawy prawnej zawieszenia takiego postępowania z fakultatywnej na obligatoryjną. Sąd pierwszej instancji przyjął zatem, iż w dacie pomiędzy śmiercią strony, a wydaniem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej nastąpiła zmiana podstawy dokonanego zawieszenia - tj. na przyczynę obligatoryjnie powodującą taki stan. Stwierdził, że przyczyna obligatoryjna zawieszenia postępowania ustała z chwilą wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej wnioskodawczyni. Od tego też dnia odpadła obligatoryjna przyczyna zawieszenia postępowania - a kontynuował swój bieg trzyletni termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., postępowania. Zatem umorzenie postępowania Sąd uznał za zasadne, bowiem termin 3 letni przerwał swój bieg z powodu śmierci strony z dniem 11 maja 2013 r. do dnia wydania prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, tj. do dnia 29 kwietnia 2015 r., a następnie rozpoczął swoją kontynuację. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 98 § 1, w zw. z art. 98 § 2, w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 i art. 97 § 2 w zw. z art. 102 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to poprzez niedostrzeżenie wad decyzji Wojewody Małopolskiego polegających na: 1. niewydaniu wskutek śmierci Y.Y. postanowienia o podjęciu postępowania zawieszonego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a oraz o zawieszeniu tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i niedoręczeniu go stronom; 2. niewezwaniu X.X. i X.Y. do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze stron - wskutek wydania prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po Y.Y.; 3. niewydaniu postanowienia o podjęciu zawieszonego na mocy art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowania po wydaniu prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po Y.Y., jak i niedoręczeniu go stronom; 4. wydaniu decyzji kończącej postępowanie pomimo niewydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania - a więc w okresie zawieszenia postępowania; 5. wadliwym zastosowaniu ww. przepisów i przyjęciu, że 3-letni termin, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., przerwany wskutek śmierci strony, na której wniosek dokonano zawieszenia postępowania, biegnie dalej licząc od dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po tej stronie; b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. w zw. z art. 7, art. 9, art. 40 § 2, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo że organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to poprzez: 1. przyjęcie, że pouczenia kierowane do Y.Y., w tym odnośnie treści art. 98 § 2 k.p.a., są skuteczne także wobec skarżącej, a to wobec okoliczności, że wprawdzie nie była ona w dacie kierowania tych pouczeń stroną postępowania, ale była wówczas pełnomocnikiem Y.Y.; 2. niepouczenie X.Y. o treści art. 98 § 2 k.p.a. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do ustalenia konsekwencji, jakie z punktu widzenia ogólnej procedury administracyjnej pociąga za sobą śmierć strony, na wniosek której uprzednio zawieszone zostało postępowanie administracyjne. Zgodnie z treścią art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z kolei w § 2 przywołany przepis wskazuje trzyletni termin, po upływie którego żądanie wszczęcia postępowania uznaje się za wycofane, a całe postępowanie administracyjne ulega umorzeniu. Bieg tego terminu przerywa złożenie przez którąkolwiek ze stron wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Z treści art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika natomiast, że organ zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a). Przesłankami zawieszenia postępowania na wniosek strony jest więc przede wszystkim inicjatywa strony, której żądanie legło u podstaw prowadzonego postępowania, brak sprzeciwu pozostałych stron oraz brak zagrożenia dla interesu społecznego. Na gruncie niniejszej sprawy wszystkie trzy przesłanki zostały spełnione. Z kolei zawieszenie postępowania administracyjnego z urzędu następuje zawsze w przypadku śmierci strony, o ile przedmiot postępowania administracyjnego może zostać "nabyty" przez następców prawnych zmarłej strony, a nie zostali oni jeszcze ustaleni. Co istotne, zawieszenie postępowania administracyjnego z urzędu nie jest ograniczone jakimikolwiek ramami czasowymi. Z powyższego zestawienia wynika więc, że oba tryby zawieszenia postępowania są niezależne od siebie, lecz zarazem brak jest wyraźnej normy kolizyjnej, w oparciu o którą możliwe byłoby ustalenie reguł działania w sytuacji, w której zmianie ulegają podstawy zawieszenia (z fakultatywnej na obligatoryjną) – co nastąpiło na gruncie niniejszej sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął, iż w tego rodzaju przypadku dochodzi do czasowej zamiany podstaw zawieszenia (z fakultatywnej na obligatoryjną). Po zawieszeniu postępowania na wniosek strony organ, po jej śmierci, zobligowany był do poszukiwania jej następców prawnych – i takie działanie, w świetle art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., było jak najbardziej uzasadnione. Wbrew jednak stanowisku Sądu pierwszej instancji, jak trafnie zauważono to w skardze kasacyjnej, ustalenie następców prawnych nie mogło skutkować konstatacją, że stan zawieszenia postępowania z wniosku strony trwa nadal, co w konsekwencji prowadziło do uznania, iż "odżywa" trzyletni termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Zmiana podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego z fakultatywnej (art. 98 § 1 k.p.a.) na obligatoryjną (97 § 1 k.p.a.) ma charakter trwały i na nowo definiuje całą sytuację procesową zarówno stron, jak i organu, ze wszystkimi wynikającymi z tego faktu konsekwencjami. Oznacza ona bowiem automatyczne "przekształcenie" stanu zawieszenia, czego skutkiem jest wygaśnięcie obowiązku złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie 3 lat od daty jego zawieszenia, a zarazem wiąże się z określonymi powinnościami organu. Śmierć strony w trakcie biegu terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. może prowadzić do dwojakich następstw: albo, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego są prawa i obowiązki ściśle związane z osobą zmarłej strony, organ umarza postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość; albo podejmuje działania zmierzające do ustalenia następców prawnych zmarłej strony. W obu tych przypadkach wspomniany, trzyletni termin kończy swój bieg, jednakże bez następstw opisanych w przywołanym przepisie z uwagi na fakt, iż odpadła przyczyna, dla której bieg ów został rozpoczęty. O ile możliwa jest sukcesja przedmiotu postępowania przez następców prawnych zmarłej strony – wówczas organ podejmuje działania zmierzające do ich ustalenia, a jeżeli mu się to uda, podejmuje postępowanie w oparciu o art. 97 § 2 k.p.a. Następstwem wejścia w miejsce zmarłej strony jej następców prawnych jest obligatoryjne podjęcie zawieszonego postępowania i dalsze jego prowadzenie. Nie sposób bowiem znaleźć normę, zgodnie z którą w tego rodzaju przypadku winni oni złożyć oświadczenie wyrażające wolę podjęcia postępowania zawieszonego na wniosek ich antenata. Mając na względzie fakt, iż uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego jest przejawem swoistej zasady dyspozycyjności – pojmowanej jako możliwość ukierunkowania przebiegu postępowania w granicach wyznaczonych przepisami, śmierć strony sprawia, iż pojawiają się nowe podmioty, których wizja toku postępowania może nie pokrywać się z zamysłem osoby, na wniosek której zostało ono zawieszone. Częstokroć okazać by się mogło, że upływ czasu od momentu zawieszenia postępowania wymuszałby jego obligatoryjne zakończenie, co mogłoby w znaczący sposób naruszyć prawa procesowe tych osób. Wskazać przy tym również trzeba na daleko idącą niekonsekwencję w toku rozumowania przyjętego zarówno przez organy jak i przez Sąd pierwszej instancji. Nie zwrócono bowiem uwagi na charakter terminu wskazanego w art. 98 § 2 k.p.a. Tymczasem ma on bez wątpienia charakter prekluzyjny (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2358/14), co oznacza, że niezależnie od okoliczności jego bieg nie podlega przerwaniu ani też wydłużeniu. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wprost wskazał, że w sytuacji, gdy odpadła podstawa obligatoryjnego zawieszenia postępowania, trzyletni termin zawieszenia postępowania na wniosek strony kontynuował swój bieg. Takiego stanowiska nie sposób zaakceptować, albowiem żaden z obowiązujących przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie dawał podstawy do uznania, iż śmierć strony skutkuje przerwą w biegu terminu o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., a orzeczenie stwierdzające nabycie spadku po zmarłej stronie stanowi okoliczność sprawiającą, że termin ów biegnie dalej. Z tego też względu, w realiach niniejszej sprawy, organ nie miał żadnych podstaw do tego, aby oczekiwać na złożenie przez stronę (następcę prawnego inicjatorki postępowania) wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, a wobec braku takiego oświadczenia – umorzyć postępowanie administracyjne w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Kontrola zaskarżonego wyroku, dokonana przy uwzględnieniu zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej pozwoliła również stwierdzić, że z pola widzenia Sądu pierwszej instancji umknął fakt naruszenia przez organ przepisów procedury administracyjnej, co nie pozostawało bez wpływu na wynik prowadzonego postępowania. Rację należy bowiem przyznać stronie skarżącej, która zwróciła uwagę na naruszenie art. 9 k.p.a. (zasady informowania stron postępowania). Zarówno organ jak i sąd administracyjny przeszli bowiem do porządku nad faktem, że następcy prawni zmarłej strony nie zostali poinformowani o prawach i obowiązkach jakie z tytułu uzyskania statusu strony w postępowaniu im przysługują. Usprawiedliwieniem dla takiego zaniechania nie może być fakt, iż skarżąca na wcześniejszym etapie postępowania reprezentowała zmarłą stronę i to za jej pośrednictwem strona była uprzednio informowana przez organ. Zmiana statusu w postępowaniu (z pełnomocnika strony na stronę) w najmniejszym stopniu nie usprawiedliwia zaniechania organu w tym zakresie. Dodatkowo wypada stanowczo podkreślić, że obok skarżącej następcą prawnym zmarłej Y.Y. jest również X.Y., w stosunku do którego organ również zaniechał wykonania obowiązku wyczerpującego poinformowania o prawach i obowiązkach strony w postępowaniu, co nie zostało dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem jest to bez wątpienia istotne naruszenie uprawnień procesowych strony, nad którym żadną miarą nie można przejść do porządku. Kwestią wtórną względem zasygnalizowanych wyżej okoliczności jest ustalenie, czy w opisanym stanie faktycznym organ zobligowany był do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia formalnego, dającego wyraz zaistniałym zmianom. Ponieważ jednak z obrotu prawnego został wyeliminowany nie tylko wyrok Sądu pierwszej instancji lecz również decyzje organów obydwu instancji, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ, po wnikliwej analizie obowiązującej regulacji, rozważy możliwości formalnoprawnego zakończenia stanu zawieszenia postępowania. Nadto, mając na względzie zawarte w niniejszym uzasadnieniu uwagi, prowadził będzie postępowanie w taki sposób, aby nie uchybić ciążącym na nim obowiązkom względem stron, dbając o zapewnienie im wszelkich gwarancji procesowych wskazanych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, opłata za czynności adwokackie obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.