II SA/Kr 471/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi W. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących W. S. i K. S. kwotę 814,00 zł (osiemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Wójta Gminy L. z 23 listopada 2015r. (znak: [...]) nakazano współwłaścicielom działki nr [...] w Ł. tj. A.K. , B.W. , D.P. , K.K.-P. , W.S. , J.S. , K.S. , W.S. , wykonanie prac zapobiegającym szkodom, polegających na zebraniu części nasypu gruzowo -ziemnego z terenu w/w nieruchomości o miąższości od 0,1 do 0,2 m i wyprofilowanie spadku nawierzchni do osi drogi (dz. nr [...] ) w taki sposób, aby wody powierzchniowe samoistnie odpływały do znajdującego się poniżej rowu przydrożnego, a nie na teren działki nr [...] w Ł . Wyprofilowanie przedmiotowego nasypu w celu umożliwienia swobodnego spływu wód, winno osiągnąć spadek ok. 2 %. Przedmiotowe prace należy wykonać w sposób staranny i ostrożny tak, aby pozostały one bez negatywnego wpływu na stan ogrodzeń posesji sąsiednich. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na poprawioną i uzupełnioną opinię M.G. pt: "Ekspertyza wodnoprawna dotycząca oceny wpływu zmiany ukształtowania powierzchni terenu spowodowanej pracami ziemnymi (nadsypaniem i niwelacją) na działce nr [...] położonej w miejscowości Ł. na stan wody i stosunki wodne na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ze szczególnym uwzględnieniem wpływu tej zmiany na działkę nr [...] oraz na znajdujące się na niej zabudowania." Organ I instancji podniósł, iż zorganizowanie odprowadzania wód powierzchniowych z jednej działki na drugą jest zmianą stosunków wodnych, oczywiście tylko w takiej sytuacji, w której taki kierunek spływu nie jest związany z naturalnym spadkiem terenu. W trakcie przedmiotowego postępowania wykazano, iż naturalne ukształtowanie rozpatrywanego obszaru, miało kształt doliny, którą woda powierzchniowa spływała do odbiornika w formie rowu przy drodze powiatowej. Po zmianie w m.p.z.p. sołectw gminy K. –L. w 2004 r. nastąpił podział nieruchomości na kilka odrębnych działek, przeznaczonych pod zabudowę oraz działkę nr [...] która miała umożliwić obsługę komunikacyjną przyszłych posesji. Fakt przeznaczenia obszaru na cele budowlane z dużą ilością powierzchni słabo lub nie przepuszczalnej dla wody, nie może prowadzić do sytuacji, że tereny sąsiednie są uszkadzane. Wykorzystanie terenu pod zabudowę, determinowało fakt, iż dany obszar musi być wyposażony w wydzieloną część umożliwiającą obsługę komunikacyjną. Rola drogi dojazdowej jaką w tym przypadku przejmuje powierzchnia ww. działki, także warunkuje wykończenie jej powierzchni, która ma umożliwić swobodny dostęp, nie tylko dla pieszych, ale także dla pojazdów osobowych i ciężkich maszyn budowlanych. Dlatego usytuowanie na działce nr [...] nasypu gruzowo - ziemnego, wytrzymującego większe obciążenia mechaniczne, niż sam zagęszczony grunt, jest sytuacją zupełnie zrozumiałą. W trakcie prac ziemnych część gruntu (skarpa) zostało usunięte, a powstałe koryto, było sukcesywnie wypełnione nasypem gruzowo ziemnym w skład, którego wchodziły także elementy żużla i popiołu. Warstwowe ułożenie poszczególnych frakcji sugeruje, iż proces nadsypywania nie był przedsięwzięciem jednorazowym, lecz prawdopodobnie nadsypywanie powstawało przez kilka lat. Biorąc pod uwagę fakt, iż powierzchnia drogi nawiązuje do podmurówki na działce nr [...] , przyjęto, że wierzchnia warstwa nadsypania powstała po jego wybudowaniu. Zdaniem organu administracyjnego, w wyniku braku staranności przy formowaniu korpusu nasypu, nastąpiło nie prawidłowe ukierunkowanie wód opadowych i roztopowych w stronę zlokalizowanej najniższej części działki nr [...] . Miejsce gdzie wydzielono ww. nieruchomość, było najniższym punktem lokalnej doliny, aktualnie dodatkowo obniżonym w wyniku prac na samej działce w trakcie budowy budynku mieszkalnego. Dlatego po bardziej intensywnych lub długotrwałych opadach deszczu, można spodziewać się wysięków wody przedostającej się w wyniku infiltracji w wierzchnich warstwach gruntów z terenów położonych powyżej. Zgodnie z mapą sytuacyjno - wysokościową różnica poziomów poszczególnych działek wynosi ok. 20 m. Organ I instancji wskazał, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy jedynie ograniczenia spływu wód powierzchniowych na teren działki nr [...] . Według opinii biegłego, wystarczającym zabezpieczeniem przed tymi szkodami jest solidne ogrodzenie nieruchomości i odpowiednie wyprofilowanie powierzchni działki nr [...] w Ł. Aby zabezpieczyć teren działki nr [...] oraz znajdujący się tam budynek mieszkalny przed pozostałymi wodami, należało wykonać solidne odwodnienie fundamentów domu oraz powierzchni całej działki. Odwołanie od powyższej decyzji do SKO w K. złożyli K.S. i W.S. , działając przez pełnomocnika – r.pr. J.G. . Odwołujący się wnieśli o zmianę skarżonej decyzji poprzez nakazanie właścicielom działek, poza właścicielami działki nr [...] , przywrócenie stanu poprzedniego i usunięcie całego nasypu, który spowodował zmianę stosunków wodnych, przy zobowiązaniu ich do poniesienia w całości kosztów niezbędnych praż służących temu celowi. Nadto wskazali, iż biegły nie ustosunkował się należycie do zgłaszanych przez cały czas zarzutów do jego opinii (pismo z dnia 4 grudnia 2014r.) w szczególności biegły nie odpowiedział na istotne pytania: który właściciel i jakiej działki (działek) spowodował zmianę stosunków wodnych i przez jakie swoje działania. Po ustaleniu odpowiedzi na te pytania, biegły powinien podać, kto i jakie czynności ma dokonać, aby usunąć negatywne stosunki takich działań. Na pewno nie powinni ich dokonywać odwołujące się strony. Podniesiono również, iż zaproponowane prace "naprawcze" nie są wystarczające, zebranie warstwy nasypu powinno nastąpić do poziomu działki skarżących. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 8 lutego 2016r., nr [...] , działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. -prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że kluczową kwestią do rozważenia w każdej sprawie z zakresu zmiany stanu wody na gruncie jest po pierwsze ustalenie czy w ogóle doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Gdyby do takiej zmiany doszło, należy następnie ustalić grunty, na których doszło do zmian i czyją są własnością, a potem czy z faktu naruszenia wynikły szkody dla gruntów sąsiednich (czy owe szkody zostały spowodowane przedmiotowym naruszeniem stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ustawy). W ocenie organu II instancji, z leżącej u podstaw rozstrzygnięcia ekspertyzy jednoznacznie wynika, iż doszło do naruszenia przepisów ustawy prawo wodne. Jak wskazał biegły, działka nr [...] pełni rolę drogi dojazdowej do posesji i pokryta jest nasypem gruzowo - ziemnym. Składa się on głównie z utworów pylastych (pyły i gliny pylaste), gruzu oraz żużli i popiołów (5 do 20%) Miąższość nasypu na działce wynosi od 0,42 do 0,83 m i jest wynikiem wieloletnich prac niwelacyjnych. Od strony działki nr [...] znajduje się obniżenie wylane częściowo betonem, którym odpływają wody powierzchniowe. Na działkach sąsiednich [...] ,[...] ,[...] ,[...] również występuje nasyp gruzowo - ziemny, a dodatkowo część działki nr [...] ,[...] pokryta jest betonem. Pokrycie w/w działek nasypem gruzowo - ziemnym oraz betonem spowodowało zmniejszenie infiltracji wody oraz przyspieszenie odpływu wód opadowych i roztopowych. Wody powierzchniowe z części działek nr [...] ,[...] ,[...] odpływają w kierunku działki nr [...] . Następnie część wód odpływa do rowu, a część na działkę nr [...] poniżej miejsca, w którym kończy się mur ogrodzenia. Powodem zaistniałej sytuacji jest złe wyprofilowanie nasypu na działce nr [...] Poprzez istnienie nasypu na działce nr [...] i działkach sąsiednich oraz wykonanie podmurówki ogrodzenia na działce nr [...] kierunek odpływu wód powierzchniowych uległ niewielkim zmianom. W ocenie biegłego dla poprawy zaistniałej sytuacji zaleca się wykonanie na działce nr [...] zebranie nasypu gruzowo - ziemnego o miąższości od 0,10 do 0,20 m, wyprofilowanie drogi w taki sposób by wody powierzchniowe odpływały w osi drogi do znajdującego się poniżej rowu, a nie posesję odwołujących się. Posiłkując się powyższą opinią, przeprowadzoną wizją w terenie oraz dokumentacją fotograficzną, organ odwoławczy uznał, że przeprowadzone prawidłowo postępowanie potwierdziło naruszenie stosunków wodnych w stosunku do gruntu stanowiącego działkę nr [...] w Ł. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika odwołujących, SKO uznało dodatkową opinię biegłego za zbędną, gdyż sprawa została wyjaśniona w sposób wystarczający, a sposób załatwienia sprawy przez organ I instancji powinien przyczynić się do poprawy stosunków wodnych w przedmiotowej sprawie. Nadto Kolegium wskazało, iż biegły wskazując na sposób naprawienia zaistniałej sytuacji w przedmiotowej sprawie kierował się zasadą szybkości i ekonomiki postępowania. Przywrócenie pierwotnego kierunku odpływu wód wiązałoby się z koniecznością usunięcia nasypu nie tylko z działki nr [...] ale również z działek sąsiednich nr: [...] ,[...] ,[...] (również podmurówki i ogrodzenia) i [...] . Dlatego też zalecił wariant najkorzystniejszy dla wszystkich tron postępowania, polegający na wykonaniu prac na działce [...] (tj. na zebraniu części nasypu gruzowo - ziemnego z terenu ww. nieruchomości o miąższości od 0,1 do 0,2 m i wyprofilowanie spadku nawierzchni do osi drogi - dz. nr [...] w taki sposób, aby wody powierzchniowe samoistnie odpływały do znajdującego się poniżej rowu przydrożnego, a nie na teren działki nr [...] w Ł. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów wskazanych w odwołaniu, a w szczególności dotyczących nie ustalenia przez biegłego który właściciel i na jakiej działce spowodował zmianę stosunków wodnych i przez jakie swoje działania, Kolegium wskazało, iż z treści art. 29 ust. 2 i 3 pr. wodnego wynika, że odpowiedzialnymi za doprowadzenie nieruchomości do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom są wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Powyższa decyzja została zaskarżona do Sądu Administracyjnego przez W.S. i K.S. , reprezentowanych przez pełnomocnika r.pr. S. S. . W skardze podniesiono zarzut naruszenia prawa procesowego i materialnego. Skarżący wskazali, że sporządzona w sprawie opinia biegłego zawiera szereg braków i błędów, które nie zostały przez organy zweryfikowane. Wskazano m.in. to, że biegły w swojej ekspertyzie pominął kwestię możliwości i zasadności przywrócenia poprzedniego stanu wody, choć powinien określić wszystkie sposoby przeciwdziałania stwierdzonym zmianom stanu wody na gruncie wpływającym na działkę skarżących nr [...] . Nadto, w ocenie skarżących, konkluzje zawarte w opinii biegłego nie pozwalają na jednoznaczne wykonanie prac na przedmiotowej działce drogowej, ponieważ biegły nie określił precyzyjnie gdzie i o ile powinno nastąpić obniżenie warstwy nasypu (...). Podniesiono również, że biegły nie odniósł się do istotnych okoliczności zmiany stanu wody w postaci wybetonowania podwórka na dz. nr [...] oraz nieprawidłowo przeprowadzonych rynien budynku na tej działce. Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie powinna być wydana nowa opinia przez innego biegłego, który w sposób kompleksowy ustali okoliczności wystąpienia zmiany stanu wód i precyzyjnie wskaże możliwości eliminacji szkodliwego wpływu na działkę nr [...] . Brak uzyskania nowej opinii stanowi naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa. Następnie zarzucono SKO wadliwy wybór dyspozycji normy art. 29 ust. 3 ustawy pr. wodne. Zdaniem skarżących, rozwiązanie zaproponowane w decyzji II oraz I nie tylko nie jest wystarczające z punktu widzenia zabezpieczenia skarżących przed szkodliwymi wpływami zmiany wód, ale także de facto stanowi formę pośrednią, nie przewidzianą wprost w art. 29 ust. 3 pr.wod. Z jednej strony nie prowadzi ono do przywrócenia stanu poprzedniego, a z drugiej strony zakres i sposób sformułowania obowiązku nie stanowi przejawu nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W konsekwencji uznano, że ani SKO, ani Wójt nie odnieśli się do istoty sprawy jaką jest całościowe i trwałe doprowadzenie do stanu, w którym należąca do skarżących działka ewidencyjna numer [...] nie będzie narażona na szkodliwy wpływ zmiany stanu wód, która została zdeterminowana działaniami innych osób. Następnie zarzucono organowi brak precyzyjnego wskazania okoliczności zmiany stanu wód. Wbrew twierdzeniu SKO, na Wójcie ciążył obowiązek ustalenia podstawowych okoliczności zmiany stanu wód. Do okoliczności tych należy w szczególności wykazanie, na których działkach wystąpiło to zjawisko i w jakim zakresie miały one szkodliwy wpływ na grunty sąsiedzkie. Nie ulega wątpliwości, że Wójt -nawet w przypadku braku jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie w opinii - był w stanie dokonać takich ustaleń w oparciu o dostępne środki dowodowe, w tym zeznania świadków. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. SKO było w pełni uprawione do uchylenia decyzji l i przekazania jej Wójtowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżących, konsekwencją powyższych ustaleń byłoby wskazanie, którzy współwłaściciele działki - czy to w zakresie tej działki czy też należących do nich działek sąsiednich - są odpowiedzialni za zmianę stanu wody. Mogło się bowiem okazać, że tylko działania niektórych z nich doprowadziły do aktualnej sytuacji. Pozwoliłoby to zróżnicować zakres ich odpowiedzialności i przyczynić się do wykonania decyzji I i II bez konieczności występowania na drogę sądową. Organ II instancji odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola legalności rozstrzygnięcia wydanego przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.). Wydanie decyzji w oparciu o art. 29 Prawa wodnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyli stwierdzenia że właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i te zmiany szkodzą gruntom sąsiednim, jak również, w przypadku zastosowania regulacji zawartej w art. 29 ustawy - nakazania przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie - dokładnego i bezspornego ustalenia tego stanu (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 555/08, opub. w LEX nr 518005). Należy wskazać, że przedmiotowa sprawa była rozpatrywana przez organy administracyjne. Wydana już raz decyzja organu I instancji z dnia 20 lutego 2015 r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 czerwca 2015 r. wskazującą na konieczność wyjaśnienia przedmiotu sprawy i stanu faktycznego sprawy. Kluczowym dowodem, w ponownie rozpoznawanej przez organ I instancji sprawie, była wykonana na zlecenie Wójta Gminy K. i poprawiona przez autora, opinia biegłego hydrologa M. G. , pt." "Ekspertyza wodnoprawna dotycząca oceny wpływ zamiany ukształtowania powierzchni terenu spowodowanej pracami ziemnymi (nadsypania i niwelacji) na działce nr [...] położonej w miejscowości Ł. na stan wody i stosunki wodne na działkach nr: [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ze szczególnym uwzględnieniem wpływu tej zmiany na działkę nr [...] oraz na znajdujące się na niej zabudowania". Biegły w wynikach opinii wskazał, że: * "działka nr [...] pełni rolę drogi dojazdowej do posesji i pokryta jest nasypem gruzowo-ziemnym. Składa się on głównie z utworów pylastych (pyły i gliny pylasteorganiczne), gruzu oraz żużli i popiołów (5 do 20%). Miąższość nasypu na działce wynosi od 0,42 do 0,83 m (zał. 5 i 6a) i jest wynikiem wieloletnich prac niwelacyjnych (na mapach sytuacyjno-wysokościowych na miejscu drogi znajduje się skarpa o wysokości od 1,0 do 1,5 m; zał nr 4 i 12). Od strony działki nr [...] znajduję się obniżenie wylane częściowo betonem, którym odpływają wody powierzchniowe. Część nasypu na działce nr [...] powstała po kupnie działki nr [...] przez skarżących i wykonaniu podmurówki ogrodzeniowej. * na działkach sąsiednich nr: [...] ,[...] ,[...] ,[...] również występuje nasyp gruzowo-ziemny, a dodatkowo część działki nr: [...] ,[...] pokryta jest betonem (zał. nr:4, 6 c i 11). Na froncie działki nr [...] znajduje się przygotowana pryzma ziemi do rozplantowania (zał. nr [...]). Pokrycie w/w dziatek nasypem gruzowo-ziemnym oraz betonem spowodowało zmniejszenie infiltracji wody oraz przyśpieszenie odpływu wód opadowych i roztopowych. * na działce nr [...] postawiono ogrodzenie z solidną podmurówką wysokości około 40 cm i szerokości 25 cm, które zabezpiecza ją oraz budynki przed dopływem wód powierzchniowych z działek sąsiednich nr [...] i [...] - w wyniku przeprowadzonych pomiarów geodezyjnych oraz wizji terenowej stwierdzono, że wody powierzchniowe z części dziatek nr: [...] ,[...] ,[...] odpływają w kierunku działki nr [...] . Następnie część wód odpływa do rowu, a część na działkę nr [...] poniżej miejsca, w którym kończy się mur ogrodzenia. Powodem zaistniałej sytuacji jest złe wyprofilowanie nasypu na działce nr [...] (zał. nr [...] . poprzez istnienie nasypu na działce nr [...] i działkach sąsiednich oraz wykonanie podmurówki ogrodzenia na działce nr [...] kierunek odpływu wód powierzchniowych uległ niewielkim zmianom. Nawiązuje on jednak generalnie do pierwotnego kierunku odpływu. powstały nasyp gruzowo-ziemny na działce nr [...] nie ma wpływu na wody podziemne. istnienie tak miąższej warstwy nasypu na powyższych działkach wynika z położenia badanego terenu i budowy geologicznej; występowania glin pylastych próchnicznych i namułów gliniastych." We wnioskach końcowych biegły zawarł propozycję przywrócenia: "pierwotnego kierunku odpływu wód w powyższym przypadku wiązało by się z koniecznością usunięcia nasypu nie tyko z działki nr [...] ale również z działek sąsiednich nr: [...] ,[...] ,[...] (również podmurówki ogrodzenia) i [...] Dlatego, omijając ostateczne rozwiązanie jakim byłoby nakazanie właścicielom gruntu przywrócenie stanu pierwotnego, zaleca się dla poprawy zaistniałej sytuacji wykonanie na działce nr [...] następujących prac: - zebranie warstwy nasypu gruzowo-ziemnego z w/w działki o miąższości od 0,10 do 0,20 m (zał. nr 10), - wyprofilowanie drogi w taki sposób by wody powierzchniowe odpływały w osi drogi do znajdującego się poniżej rowu, a nie na posesje Państwa S, - powyższe prace pozwolą również na odprowadzenie wód powierzchniowych z działki nr [...]" W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji ustalił, że przy wznoszeniu nasypu na działce drogowej nr [...] , nastąpiło nieprawidłowe ukierunkowanie wód opadowych i roztopowych w stronę zlokalizowanej najniżej części działki nr [...]. Zdaniem organu administracyjnego, przywrócenie stanu pierwotnego w tej sprawie powiano polegać na usunięciu nasypu. Jednakże orzeczenie nakazujące przywrócenie terenu do stanu pierwotnego, to jest usuniecie całego nasypu, byłoby rozstrzygnięciem trudnym technicznie do wykonania, zatem zdecydowano się na zastosowanie urządzeń, które zagwarantować mają bezpieczne i sprawne zagospodarowanie wód poprzez odpowiednie wyprofilowanie powierzchni działki nr [...] . Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, podobnie jak organ I instancji w większości posiłkował się wnioskami i propozycjami zawartymi w ww. ekspertyzie, wprost je przywołując w decyzji. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem skarżących przedstawionym w skardze, "konkluzje biegłego zawarte w opinii – odzwierciedlone następnie w decyzji I i decyzji II – nie pozwalają na jednoznaczne i bezproblemowe wykonanie prac niwelacyjnych na działce drogowej. Wskazano, że "biegły nie określił precyzyjnie, w którym miejscu (miejscach) powinno nastąpić obniżenie warstwy nasypu o 20 cm, a w którym (których) o 10 cm". Skarżący zasadnie podnoszą również to, że w sprawie została przemilczana kwestia zmiany stanu wody w postaci wybetonowania podwórka na działce nr [...] oraz nieprawidłowego przeprowadzenia rynien w budynku posadowionym na tej działce. Istotą w niniejszej sprawie było zatem ustalenie jakie dokładnie działania w zakresie stosunków wodnych zostały podjęte przez właścicieli (ewentualnie przez osoby trzecie) na terenie działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] itd... oraz czy zaszkodziły one stosunkom wodnym na działkach sąsiednich (w szczególności na działce nr [...] ). W ocenie Sądu, ustalenia poczynione przez organy obu instancji nie są wyczerpujące, a te które zostały przez organy dokonane - nie zostały prawidłowo ocenione. Obowiązkiem organów było bowiem dokładne ustalenie stanu faktycznego i wyjaśnienie wszystkich spornych okoliczności związanych ze stanem wody na ww. działkach w oparciu o przedstawione dowody, w tym dowód z opinii biegłego mgr M. G. wykonanej na przełomie 2014/2015r. Oceniając przedmiotową opinię należy jednak podnieść, że zarówno Wójt Gminy L. jak i SKO ograniczyły się do bezkrytycznego przeniesienia zawartej w niej propozycji poprawy zaistniałej sytuacji poprzez wykonanie na działce nr [...] prac polegających na: - zebraniu warstwy nasypu gruzowo-ziemnego z w/w działki o miąższości od 0,10 do 0,20 m (zał nr 10), - wyprofilowaniu drogi w taki sposób by wody powierzchniowe odpływały w osi drogi do znajdującego się poniżej rowu, a nie na posesje Państwa S (...). Uznano bowiem, że naturalny przepływ wód opadowych z działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] na usytuowaną niżej działkę nr [...] został zmieniony przez utworzenie nasypu na działce drogowej nr [...] zasadniczo pomijając kwestię występowania nasypu gruzowo-ziemnego na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] oraz betonu na części działek nr [...] i [...] w kontekście ich wpływu na zalewanie działki nr [...] . Poważne zastrzeżenia budzi przede to, że organy nie wyjaśniły mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, dających odpowiedz na pytanie na czym dokładnie polegała w niniejszej sprawie zmiana stanu wody na gruncie, a także kiedy i przez kogo została dokonana. Konsekwencją powyższych ustaleń będzie bowiem wskazanie osób, który dokonały zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a więc są odpowiedzialne za zaistniały stan faktyczny. W konsekwencji tylko na te osoby może być nałożony obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom Orzekające w sprawie organy administracyjne w sposób niedopuszczalny, bez wyjaśnienia powyższych okoliczności, nałożyły obowiązek zawarty w decyzji na wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] . Materialnoprawną podstawę zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej go decyzji organu I instancji był przepis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) stanowiący, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 ustawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Postępowanie takie wymaga wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczyć się do stwierdzenia wykonania prac powodujących podwyższenie gruntu. Najczęściej w tego rodzaju sprawach o dotyczących przywrócenia stosunków wodnych na gruncie opinia biegłego jest niezbędna. Przy czym, dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Obowiązek oceny opinii biegłego, jak każdego dowodu w sprawie, zachodzi także wtedy, gdy strony postępowania nie wniosły do opinii zastrzeżeń (vide: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1538/11; wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1042/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 336/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, iż organy orzekające w niniejszej sprawie, tak w I jak i II instancji, nie podjęły się oceny ww. ekspertyzy z zastosowaniem podstawowych zasad postępowania dowodowego. Podkreślić należy, że organ administracji nie jest skrępowany opinią biegłego i nie może ograniczyć się do powołania w uzasadnieniu decyzji konkluzji przedstawionej przez biegłego. W niniejszej sprawie, jak wynika to z lektury zarówno zaskarżonego aktu, jak i go poprzedzającego, organy bezkrytycznie przyjęły opinię i jej wnioski, a nadto wykorzystując jej obszerne fragmenty sformułowały uzasadnienie, którego lektura czyni zasadnym ocenę, iż uchybiły nie tylko przepisom regulującym kwestie dowodowe - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., ale i art. 107 § 3 k.p.a. Nadto, na tle podobnych stanów faktycznych i prawnych wypracowane zostało stanowisko, w pełni podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 ustawy powinno dokładnie określać nałożone obowiązki, tak by mogły one być należycie wykonane przez stronę lub wyegzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym. Jeśli nakazane w osnowie decyzji obowiązki zostały sformułowane dokładnie tak, jak określił je w swojej opinii biegły a w sposób uniemożliwiający ich prawidłowe wykonanie, wówczas organ winien określić je samodzielnie tak, by były one dla adresatów czytelne, a w razie wątpliwości organ winien zwrócić się do biegłego o wyjaśnienie niejasnych kwestii i nieprecyzyjnych powinności (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 589/12). Analiza treści art. 29 ust. 3 ustawy jednoznacznie wskazuje, że organ - orzekając na podstawie tego przepisu - ma obowiązek, przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy, rozważyć możliwość wykorzystania każdej z dwóch przewidzianych w tym przepisie możliwości w celu wyeliminowania szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Uznając za zasadne nałożenie obowiązku wykonania jednego z tych środków, organ zobowiązany jest szczegółowo uzasadnić swój wybór (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 589/12; wyrok WSA w Opolu z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 139/13; wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 901/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści art. 29 ust. 3 ustawy nie wynika zatem, jak to pośrednio wywodzi skarżący, by ustawodawca w sytuacji zmiany stanu wody na gruncie preferował jako podstawowe rozwiązanie przywrócenie stanu poprzedniego. Przepis ten nie przewiduje, by wykonanie urządzeń miało charakter subsydiarny, lecz traktuje oba wskazane nim rozwiązania równoważnie. Organ w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie, winien nakazać w decyzji taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania (tak: WSA w Lublinie w wyroku z dnia 22 stycznia 2008 r. II SA/Lu 912/2007 LexPolonica nr 1937590). Rozważając zasadność wyboru - przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, organ winien mieć na uwadze, iż nieruchomości sąsiednich nie powinny dotykać skutki bezprawnej zmiany stosunków wodnych na gruncie, a podjęte rozstrzygnięcie winno zapewniać skuteczne zapobieżenie szkodom. Organ orzekający w ramach uznania administracyjnego, zgodnie z art. 7 k.p.a., winien mieć na uwadze słuszne interesy stron postępowania. Winien on zatem zastosować takie rozwiązanie, które, przy spełnieniu wymogu skuteczności, będzie racjonalne i ekonomicznie uzasadnione, rozwiązanie to powinno zapewniać realizację interesów właściciela nieruchomości, na którego grunt szkodliwie wpłynęła dokonana zmiana, jednocześnie nie powinno ono w sposób zbędny obciążać właściciela nieruchomości, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie (tak: WSA w Gdańsku w wyroku z 20 maja 2010 r. II SA/Gd 226/10, dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Lektura osnowy zaskarżonej decyzji, w świetle brzmienia przywołanej regulacji, nie pozostawia wątpliwości co do braku precyzyjności w określeniu nałożonego obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W istocie rozstrzygnięcie zawarte w osnowie decyzji stanowi powtórzenie fragmentu ekspertyzy wodno – prawnej, pkt 7.2 "propozycje" (s.11 opinii). Organ nałożył w decyzji na stronę obowiązek, którego wykonania nie sposób zweryfikować. Taki sposób sformułowania obowiązku jest w ocenie Sądu nieprecyzyjny, a co za tym idzie wadliwy. Podkreślić bowiem należy, że każdy nakładany na podmiot obrotu prawnego obowiązek, musi być na tyle skonkretyzowany i jasny, aby był możliwy do wyegzekwowania, także w ramach potencjalnego postępowania egzekucyjnego. I skoro sam organ nie miał pomysłu na dookreślenie nakładanych na stronę powinności, to powinien był wezwać biegłego hydrologa opracowującego opinię do sprecyzowania czynności lub prac niezbędnych dla prawidłowej realizacji nałożonego obowiązku. Jest to istotne i z tego względu, że ustawodawca nie wprowadził do ustawy Prawo wodne definicji pojęcia "urządzeń zapobiegających szkodom" a orzecznictwo wskazuje, iż jest to każde urządzenie, którego wykonanie ma na celu zapobieżenie powstawaniu szkód. Zaproponowane przez biegłego rozwiązanie, które zostało przyjęte przez organy administracyjne, jest być może najmniej uciążliwe dla stron postępowania i zabezpiecza w wystarczającym stopniu nieruchomość skarżących, ale nie odpowiada przesłankom art.29 prawa wodnego, które przewiduje: przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a organy administracyjne mają wybrać z nich takie rozwiązanie, które przy spełnieniu wymogu skuteczności, będzie racjonalne i ekonomicznie uzasadnione. Natomiast zaproponowane przez biegłego rozwiązanie może być jedynie punktem wyjścia dla zawarcia przez strony ugody w niniejszej sprawie – do czego powinny dążyć, gdyż w przeciwnym wypadku organ nałoży na osoby, które swoimi działaniami dokonały zmiany stanu wody na gruncie obowiązek przewrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Natomiast podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia art. 78 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego, nie znajduje uzasadnienia, z tego względu, że skoro skarżący nie zgadzają się z wynikami ekspertyzy sporządzonej na zlecenie organów orzekających, to mogli przedłożyć opinię własną sporządzoną na ich zlecenie przez biegłego, którą to opinię organ jako dowód sprawie obowiązany byłby wziąć pod rozwagę. Konkludując, nie można uznać, że organ odwoławczy, a wcześniej organ I instancji prawidłowo ustaliły i wyjaśnił jakie zmiany w stanie wody zaszły na terenie ww. działek i jaki miały wpływ na działki sąsiednie w tym przede wszystkim na działkę nr [...] , a także nie ustaliły osób, które swoimi działaniami przyczyniły się do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni powyższe uwagi. W tej sytuacji, wobec tego, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa postępowania (art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit." c" p.p.s.a należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.