II OW 20/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Jacek Chlebny, Sędziowie NSA: Barbara Adamiak, Zofia Flasińska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Zamościu a Wojewodą Lubelskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Zamościu z dnia [...] listopada 1998 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi Z, gm. Z. postanawia: wskazać Wojewodę Lubelskiego jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 4 marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Lubelskim poprzez wskazanie Wojewody jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku W. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Zamościu z dnia [...] listopada 1998 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi Z., gm. Z. W uzasadnieniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wskazało, iż pismem z dnia 7 stycznia 2016 r. Wojewoda Lubelski przekazał mu wniosek W. M. Postępowanie w tej sprawie toczyło się już przez Wojewodą, który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda Lubelski w piśmie z dnia 7 stycznia 2016 r. wskazał, że w związku z tym, że w dniu 16 października 2013 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1157), według których wojewoda jest od tej daty organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., a w tej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 1 marca 2011 r., to organem właściwym do jego przeprowadzenia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Zdaniem Kolegium, Minister we wskazanym postanowieniu przesądził, że postępowanie w tej sprawie powinno być prowadzone przez Wojewodę, ponieważ przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi i nie stwierdził nieważności wydanego orzeczenia z powodu wydania go przez organ niewłaściwy w sprawie. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Lubelski wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu jako organu właściwego w sprawie. Zdaniem Wojewody, w związku z tym, że bezspornie podanie zostało złożone 10 marca 2011 r., tj. przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (16 października 2013 r.), a wtedy organem wyższego stopnia było samorządowe kolegium odwoławcze, to organ ten jest właściwy do rozpoznania tego wniosku. Potwierdza to treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. Zdaniem Wojewody, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postanowieniu z dnia 30 października 2015 r. nie przesądził o jego właściwości w tej sprawie, przekazał jedynie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a organem tym - zdaniem Wojewody - jest Kolegium. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Przedmiotem sporu w tej sprawie jest to, który ze wskazanych organów: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu czy Wojewoda Lubelski jest właściwy do rozpoznania wniosku W. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Zamościu z dnia [...] listopada 1998 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi Z., gm. Z. Kwestia właściwości organu do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 17 kwietnia 2012 r. uchwałę następującej treści: "Organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 K.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a. w związku z art. 20 K.p.a." (II OPS 1/12, publ., ONSAiWSA 2012, nr 4 poz.60, LEX nr 1142616). W uzasadnieniu powołanej uchwały wskazano, że wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a., pozostaje w strukturze organów administracji publicznej, dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności winien być określany na podstawie wskazanych przepisów. W sytuacji natomiast zniesienia takiego organu, niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów. W rozpoznawanej sprawie organ, który orzekał w przedmiocie scalenia gruntów w 1998 r. tj. Kierownik Urzędu Rejonowego w Zamościu już nie istnieje. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.) organem właściwym w sprawie prowadzenia postępowania scaleniowego i wymiennego jest starosta. W wyniku nowelizacji art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) wojewoda od dnia 1 sierpnia 2009 r. przestał być organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego i wymiennego. W okresie od 1 sierpnia 2009 r. do 16 października 2013 r. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty było - na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a. - samorządowe kolegium odwoławcze. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157), tj. 16 października 2013 r., zmianie uległ przepis art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w którym ponownie wskazano, że organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu (tj. postępowania scaleniowego i zagospodarowania poscaleniowego) jest wojewoda. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy do postępowań administracyjnych, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy te należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego. W treści art. 2 ust. 2 powołanej ustawy nie wskazano, że stosowanie przepisów dotychczasowych dotyczy również przepisów o właściwości organów. Wobec tego, skoro z art. 3 ust.1 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wynika, że organem wyższego stopnia w stosunku starosty jest wojewoda, a jednocześnie z przepisu przejściowego wprost nie wynika, że nie jest on organem wyższego stopnia w stosunku do spraw wszczętych przed wejściem w życie noweli, to właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienia NSA z dnia 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji powinien być organ, który jest uprawniony do rozstrzygania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania. Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie wprawdzie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu, który wydał zakwestionowaną decyzję (postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2015 r., II OW 101/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem organem właściwym do przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej w tej sprawie będzie Wojewoda Lubelski, który - zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 października 2013 r. - jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.