IV SA/Wa 635/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z [...] stycznia 2016 r. – zaskarżoną skargą przez W. B. do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] października 2015 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie udzielenia [...] S.A. z siedzibą w W. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie: 1) budowli regulacyjnych na rzece U. w B. na odcinku od km 37+300 do km 39+410 obejmujących wykonanie na wytypowanych odcinkach rzeki: - opaski brzegowej z koszy siatkowo - kamiennych z udrożnieniem brzegowo - dennym koryta rzeki, - brzegosłonu faszynowego płaskiego grub. 30 cm na skarpie brzegowej powyżej opaski, z miejscowym uzupełnieniem skarpy narzutem kamiennym w miejscach gdzie umocnienie z koszy siatkowo - kamiennych nie licuje ze skarpą brzegu; 2) żelbetowego murku przeciwpowodziowego zabezpieczającego przed zalaniem wodami posesje na działkach: - nr ew. [...] (powinno być [...]) - obręb: [...] - miasto, jedn. ew.: [...], - nr ew. [...]- obręb: [...], jedn. ew.: [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji najpierw przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny. I tak podał, że decyzją z [...] czerwca 2007 r. Wojewoda [...] udzielił spółce [...] S.A. [...] w B. pozwoleń wodnoprawnych na piętrzenie wód rzeki U. jazem zlokalizowanym w km 37+300 oraz na pobór wód powierzchniowych z rzeki U. za pośrednictwem ujęcia brzegowo - komorowego zlokalizowanego w km 37+431 rzeki. W decyzji tej nałożono na spółkę szereg obowiązków m. in. w punkcie lll.1 zobowiązano spółkę do opracowania wariantowej koncepcji modernizacji jazu, umożliwiającej regulację poziomu piętrzenia wraz z oceną jej skuteczności dla ochrony przeciwpowodziowej terenów zlokalizowanych powyżej jazu i ochrony środowiska, z uwzględnieniem kryteriów ekonomicznych w terminie do dnia [...] grudnia 2008 r., natomiast w punkcie III..3 tej decyzji spółka została zobowiązania do dostosowania istniejącego jazu do obowiązujących przepisów, według optymalnego rozwiązania wynikającego z ww. koncepcji w terminie do [...] czerwca 2012 r. W związku z powyższym na zlecenie spółki [...] została opracowana przez [...] "Koncepcja modernizacji jazu stałego zlokalizowanego na rzece U. w B. w km 37+300" obejmująca trzy warianty rozwiązań projektowych. W dniu [...] grudnia 2008 r. ww. koncepcja została zaprezentowana zainteresowanym instytucjom. W efekcie do dalszych prac projektowych przez [...] S.A. przyjęty został wariant I pn.: "Remont istniejącego jazu, budowa przepławki dla ryb, wykonanie robót regulacyjno - zabezpieczeniowych i umocnienie brzegów w celu ochrony terenów zagrożonych wezbraniami", który przewidywał: udrożnienie rzeki U. na rozpatrywanym odcinku, umocnienie wybranych jej odcinków w górę od jazu do mostu w ciągu drogi do P. oraz przebudowę i remont jazu polegające na uzupełnieniu ubytków w elementach betonowych jazu, budowie przepławki dla ryb oraz umocnienie dna i skarp narzutem kamiennym na odcinku poniżej jazu oraz dodatkowo wykonanie murku przeciwpowodziowego chroniącego zabudowania na działkach nr ew. [...] i [...]. Pismem z [...] kwietnia 2012 r. [...] S.A. wystąpiła z wnioskiem o wydanie dwóch odrębnych decyzji udzielających: - pozwolenia wodnoprawnego na modernizację jazu stałego piętrzącego na rzece U. w B. w km 37+300 wraz z budową przepławki dla ryb, - pozwolenia wodnoprawnego na regulację rzeki U. na odcinku od km 37+300 do km 39+410 obejmującą wykonanie na odcinku cofki od jazu opasek z koszy siatkowo- kamiennych na wytypowanych odcinkach rzeki wraz z udrożnieniem brzegowo-dennym koryta rzeki, wykonaniem uzupełnienia skarpy narzutem kamiennym w miejscach gdzie projektowane umocnienie brzegowe z koszy siatkowo-kamiennych nie licuje się ze skarpą brzegu oraz na wykonanie żelbetowego murku przeciwpowodziowego przy posesjach na działkach o nr ew. [...] i [...] zabezpieczającego wymienione posesje przed zalaniem wodami. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Marszałek Województwa [...] udzielił, zgodnie z pierwszą częścią wniosku, pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przebudowy jazu polegającej na wykonaniu przepławki dla ryb i umocnienia koryta rzeki poniżej wypadu jazu oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie remontu istniejącego jazu. Natomiast po rozparzeniu drugiej części wniosku i załączonej do akt sprawy dokumentacji oraz przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (m. in. wizji terenowej i rozpraw administracyjnych), Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] września 2014 r. odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie budowli regulacyjnych na rzece U. oraz żelbetowego murku przeciwpowodziowego, albowiem przyjęte we wniosku rozwiązania nie tylko nie zabezpieczają w pełni posesji na działkach nr [...] i nr [...] lecz stwarzają dodatkowe zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, tj. mieszkańców ww. posesji. W związku ze złożonymi odwołaniami od ww decyzji z [...] września 2014 r. przez [...] S.A. i W. B, Prezes KZGW decyzją z [...] maja 2015 r. uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W trakcie prowadzonego przez Prezesa KZGW postępowania odwoławczego do Marszałka Województwa [...] w [...] kwietnia 2015 r. wpłynęło pismo [...] S.A. z [...] kwietnia 2014 r., w którym spółka zaproponowała kolejną (czwartą) koncepcję w zakresie wykonania nałożonego na nią obowiązku w punkcie III decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r. Powyższe rozwiązanie dotyczy wybudowania nowego ujęcia brzegowego poniżej istniejącego jazu piętrzącego oraz jego uruchomienia, a także udrożnienia rzeki U. poprzez wyburzenie istniejącego progu piętrzącego z zachowaniem właściwych przepływów wód. W piśmie tym zostały przedstawione planowane prace wraz z terminami realizacji. Z uwagi na powyższe Marszałek Województwa [...] pismem z [...] czerwca 2015 r. wystąpił do [...] S.A. z zapytaniem czy spółka podtrzymuje swój wniosek z [...] kwietnia 2012r. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na regulację rzeki U. na odcinku od km 37+300 do km 39+410 [...]. Pismem z [...] lipca 2015 r. [...] S.A. poinformowała organ I instancji, iż wycofuje wniosek z [...] kwietnia 2012r. wskazując jednocześnie, że podjęła kolejne działania celem wywiązania się z obowiązków nałożonych na nią w punkcie lII decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2007r. Z kolei w świetle tak przedstawiającego się stanu sprawy, organ odwoławczy po przytoczeniu treść art. 105 § 1 K.p.a., wywiódł, że o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. możemy mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem, że w sprawie występują tego typu przeszkody, które uniemożliwiają wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak rozumiana przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, może również powstać w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 168/14). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 412/11, stwierdził, iż "decyzję o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa wydaje się wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas, gdy strona zrezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawy." Dalej organ podkreślił, że pozwolenie wodnoprawne, zgodnie z art. 131 ust. 1 ustawy Prawo wodne, wydaje się na wniosek. W przedmiotowej sprawie wniosek o udzielenie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego został złożony przez [...] S.A. do Marszałka Województwa [...] pismem z [...] kwietnia 2012 r. Następnie w trakcie prowadzonego przez organ postępowania spółka wycofała swój wniosek. W przedmiotowej sprawie organ miał do czynienia z sytuacją, w której wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku (pismo z [...] lipca 2015 r.). Zaś, jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1397/10, "na skutek wycofania wniosku przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym, [...]. Zatem cofnięcie wniosku powoduje powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania. Za takim rozumieniem art. 105 § 1 kpa opowiada się Z. J., który jako jeden z przykładów bezprzedmiotowości obiektywnej podaje przykład cofnięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, czy koncesji (zob. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999 r., s. 285 i 286). [...] zadysponowanie postępowaniem poprzez wyraźne cofnięcie podania [...] skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, z uwagi na brak żądania załatwienia sprawy wszczętej na wniosek. Jest to obiektywna postać bezprzedmiotowości znosząca zasadniczy element sprawy administracyjnej". Powyższe potwierdza również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 394/11, wyrażający pogląd, że "z chwilą cofnięcia wniosku odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obligowało organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 kpa. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny dla jakich doszło do cofnięcia wniosku." Biorąc więc pod uwagę fakt, iż cofnięcie wniosku o udzielenie ww pozwolenia wodnoprawnego było dla organu wiążące, to Marszałek Województwa [...] właściwie zastosował art. 105 § 1 K.p.a. umarzając postępowanie w przedmiotowej sprawie. Oznacza to, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. W. B. w skardze na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] stycznia 2016 r. zarzucił, że zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z warunkami decyzji wodnoprawnej Wojewody [...] z 2007 r. Decyzja ta uzależniała zgodę na pobór wody od przeprowadzenia modernizacji jazu i regulacji koryta rzeki na odcinku od km 37+300 do km 39+410 w celu zabezpieczenia doliny rzeki i obiektów m. in. gospodarstwa skarżącego przed niszczącymi wylewami. [...] S.A. nie spełniła żadnego z wymienionych w pozwoleniu warunków, natomiast "wynegocjowała" podział przedsięwzięcia na 2 zadania, aby następnie zakomunikować że zamierza wybudować nowe ujęcie wody poniżej obecnego jazu i wnioskuje o zwolnienie z obowiązku modernizacji jazu i utrzymania brzegów i koryta rzeki. Marszałek Województwa [...], jak wynika z zaskarżonej decyzji, przychylił się do wniosku [...] S.A. i umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na regulację rzeki, jako rzekomo bezprzedmiotowego. Jak na ironię, Starosta [...], przy biernej postawie Urzędu Marszałkowskiego, wydał decyzję z [...] stycznia 2016 r. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dla [...] SA w B. na wykonanie urządzeń wodnych: nowego jazu piętrzącego i nowego ujęcia wody w km 36+602 rz. U, nie uzależniając swej decyzji od dopełnienia przez [...] obowiązku ubezpieczenia brzegów rzeki powyżej istniejącego jazu i ujęcia wody w km 37+300 , z którego browar wciąż korzysta i będzie korzystał co najmniej do czerwca 2017r., co zostało mu zagwarantowane w pozwoleniu z dnia [...] czerwca 2007 r. Po wielu latach batalii o zabezpieczenie gospodarstwa skarżącego, któremu zagraża osunięcie się do rzeki, która podmyła brzeg i zbliżyła się do punktu, na którym stoją budynek mieszkalny i budynki gospodarcze, po rozpaczliwych podejmowanych działaniach doszło do takiego stanu rzeczy. Skarżący jest przekonany, że [...] S.A., następca prawny [...] S.A., nie wybuduje nowego ujęcia poniżej jazu (musiałby bowiem ponieść duże nakłady na budowę nowego jazu, aby spiętrzyć wodę w rzece i stworzyć niezbędny zbiornik wyrównawczy w korycie rzeki, co jest rzeczą bezwarunkowo konieczną w kategoriach inżynierii wodnej); nie dokona rozbiórki starego betonowego jazu, gdyż spowodowałoby to uruchomienie ogromnej ilość rumowiska i namułów zgromadzonych w korycie rzeki spiętrzonej jazem; nie zahamuje meandrowania rzeki, która stale przerzuca swój nurt i podmywa brzegi. Nie zrobi dosłownie nic. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, tym samym podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] stycznia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] października 2015 r. umarzającą postępowanie wodnoprawne, nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że uczestnik postępowania [...] S.A z siedzibą w W. pismem z [...] kwietnia 2012 r. wniosła o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na regulację rzeki U. w B. w km 37+300 do 39+410. Organ pierwszej instancji decyzją z [...] września 2014 r. odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie budowli regulacyjnych na rzece U. oraz żelbetowego murku przeciwpowodziowego. Przedmiotowa decyzja została przez Prezesa Zarządu Gospodarki Wodnej uchylona decyzją z [...] maja 2015 r. i sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W międzyczasie do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo uczestnika postępowania zawierające kolejną koncepcję udrożnienia rzeki U. W tej sytuacji organ pierwszej instancji zwrócił się do uczestnika postępowania z zapytaniem – czy podtrzymuje w powyższym zakresie wniosek z [...] kwietnia 2012 r. Pismem z [...] lipca 2015 r. uczestnik postępowania oświadczył, że wycofuje swój wniosek z [...] kwietnia 2012 r. W konsekwencji opisanego działania uczestnika postępowania organ pierwszej instancji decyzją z [...] październik 2015 r. umorzył - toczące się z wniosku tego uczestnika - postępowanie wodnoprawne. W świetle powyższego podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności nie była więc decyzja rozstrzygająca sprawę - zainicjowaną wnioskiem uczestnika postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego - merytorycznie (co do istoty), ale decyzja o charakterze stricte procesowym, wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W sprawie należało zatem ocenić prawidłowość zastosowania tej normy postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Co z kolei oznacza, że wszelka argumentacja skargi odnosząca się do istoty sprawy (pozwolenia wodnoprawnego) musiała pozostać poza rozważaniami Sądu. Stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. I należy powtórzyć za organem odwoławczym, że o bezprzedmiotowości postępowania można mówić wówczas, gdy zajdzie przeszkoda, które uniemożliwia wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się zatem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe, w tym w szczególności wówczas, gdy strona zrezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści (wyrok WSA w Olsztynie z 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 412/11). Rezygnacja z ubiegania się o rozstrzygnięcie merytoryczne oznacza cofnięcie wniosku, którym strona zainicjowała dane postępowanie administracyjne. Na skutek wycofania wniosku przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny w sprawie (wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1397/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zachodzi obiektywna konieczność umorzenia postępowania. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny dla jakich doszło do cofnięcia wniosku (wyrok NSA z 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 394/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka też sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie. Uczestnik postępowania, najpierw chcąc uzyskać pozwolenie wodnoprawne o treści opisanej w stanie sprawy i stosując się ściśle do dyspozycji art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 469), stanowiącego że pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, pismem z [...] kwietnia 2012 r. wniósł o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na regulację rzeki U. w B. [...]; następnie z kolei pismem z [...] lipca 2015 r. poinformował organ pierwszej instancji, że wycofuje swój wniosek z [...] kwietnia 2012 r. Wyraźne oświadczenie uczestnika postępowania o wycofaniu wniosku z 2012 r. obligowało organ do uznania dotychczas toczącego się postępowania wodnoprawnego za bezprzedmiotowe i umorzenia postępowania, co też organ uczynił decyzją z [...] października 2015 r. Ostatecznie trzeba stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., a dalej i naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 11 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.