IV SAB/Wr 81/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 17 lutego 2016 r. K. Z. (zwany dalej stroną, skarżącym lub wnioskodawcą), za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do Naczelnika Urzędu Celnego we W. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie czy Urząd Celny we W. w najnowszych zażaleniach na postanowienia sądów rejonowych o umorzeniu postępowań w sprawach o czyny z art. 107 § 1 k.k.s. powołuje się na jednolite stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane m.in. w wyrokach z dniach 25 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 183/14, z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 1633/15 oraz z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt 1296/15, zgodnie z którym przepis art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w przeciwieństwie do art. 14 ust. 1 tej ustawy nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i Polska nie miała obowiązku jego notyfikowania Komisji Europejskiej, co umożliwia pociąganie do odpowiedzialności karnej wszystkie osoby urządzające nielegalne gry na automatach bez zezwolenia, niezależnie od daty popełnienia czynu. W przypadku uznania, że powyższa informacja nie stanowi informacji publicznej, skarżący wystąpił o przesłanie treści najnowszego zażalenia Urzędu Celnego we W. na postanowienie sądu rejonowego o umorzeniu postępowania w sprawie o czyn z art. 107 § 1 k.k.s. według stanu na dzień złożenia wniosku. W odpowiedzi organ, działając na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.), poinformował wnioskodawcę, że żądane przez niego dane nie stanowią informacji publicznej (pismo z dnia 29 lutego 2016 r., nr [...]). Na prośbę skarżącego z dnia 8 marca 2016 r. o uzasadnienie podjętego stanowiska, organ celny wskazał, że złożone żądanie w punkcie 1 nie odnosiło się do informacji publicznej, lecz dotyczyło kwestii stosowania prawa. W odniesieniu zaś do udostępnienia treści zażalenia organ zaznaczył, że dokument ten stanowi pismo procesowe adresowane do sądu, wnoszone w konkretnej sprawie oraz sporządzone wyłącznie na jej potrzeby. Procesowy charakter tego dokumentu, istniejącego w ramach indywidualnej sprawy, sprawia, że nawet jeśli dotyczy ono istotnego interesu publicznego, w takiej sytuacji nie mieści się w pojęciu informacji publicznej (pismo z dnia 14 marca 2016 r., nr [...]). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego: – art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że zażalenie pochodzące od organu władzy publicznej, stanowiące wiążące dla sądu odwoławczego oświadczenie woli poddania kontroli instancyjnej postanowienia sądu pierwszej instancji, podpisane przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., w ramach jego kompetencji wykonywanych w toku postępowania sądowego i złożone do akt sprawy nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu w/w przepisów, podczas gdy sporządzone przez oskarżyciela publicznego w postępowaniu karno – skarbowym zażalenie jako posiadające wszystkie cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i dotyczące sprawy publicznej, jaką jest każda sprawa karnoskarbowa, niewątpliwie stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; – art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że pytanie sformułowane w pkt 1 złożonego wniosku nie dotyczyło sfery faktów, podczas gdy prawidłowa ocena charakteru zawartego pytania sprowadzała się do udzielenia informacji, czy wskazane stanowisko NSA jest częścią składową sporządzonych i utrwalonych dokumentów urzędowych, jakimi są zażalenia urzędu celnego i udzielenie odpowiedzi na zadane pytanie nie wymagało dokonywania przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej interpretacji przepisów prawa. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący podniósł, że procesowy charakter zażalenia nie może stanowić podstawy do odmowy jego udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przeciwnym razie nie byłoby możliwości pozyskania w tym trybie orzeczeń sądowych. Zażalenie nie jest również dokumentem roboczym, ale wiążącym stanowiskiem organu władzy publicznej skierowanym do sądu odwoławczego. Ponadto skarżący powołał się na związek między prawem do informacji publicznej o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu sądowym z zewnętrzną jawnością tego etapu postępowania karnego, wskazując na łączący ich element kontroli społecznej, która – zdaniem strony – powinna się odnosić do wszystkich podmiotów realizujących interes publiczny. W zakresie punktu 1 swojego wniosku skarżący wskazał, że skoro można żądać udostępnienia każdego orzeczenia sądowego w całości, to dopuszczalne jest również pozyskanie jego części składowej, w której powołano stanowisko NSA. Wniosek w tym zakresie – w ocenie strony – dotyczył zatem sfery faktów. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu celnego do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w pismach z dnia 29 lutego i 14 marca 2016 r., wnosząc o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność w zakresie udostępnienia przez Naczelnika Urzędu Celnego we W. informacji publicznych na wniosek strony skarżącej z dnia 17 lutego 2016 r. Na wstępie zauważyć trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub – gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie – jednakże mimo istnienia obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). W toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. Podstawowym aktem prawnym regulującym realizację konstytucyjnego prawa do informacji jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), z zastrzeżeniem art. 5 tej ustawy wprowadzającym możliwość ograniczenia realizacji tego prawa m.in. ze względu na ochronę informacji niejawnych czy też innych tajemnic ustawowo chronionych, a także z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Powszechne prawo dostępu do informacji publicznej należy wyraźnie odróżnić od obowiązku udostępnienia tych informacji. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego oraz partie polityczne. Ustawodawca nie precyzując, jakie jednostki organizacyjne należy rozumieć pod podjęciem władz publicznych i podmiotów wykonujących zadania publiczne, przykładowo jedynie podaje, że tymi podmiotami są w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości, że Naczelnika Urzędu Celnego we W. – jako organ władzy publicznej – należy zaliczyć do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przedmiotem sporu jest natomiast ocena charakteru informacji zawnioskowanych przez stronę skarżącą. Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Zgodnie z ustalonym poglądem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07, Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08 oraz Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08). Ustawodawca w treści art. 6 u.d.i.p. zawarł przykładowy katalog zagadnień będących przedmiotem informacji publicznej wskazując, że udostępnieniu podlegają informacje m.in.: o polityce wewnętrznej i zagranicznej, podmiotach zobowiązanych i zasadach ich funkcjonowania oraz o majątku publicznym. Ponadto do powyższego wyliczenia – zgodnie ust. 1 pkt 4 lit. a) powołanego artykułu – zalicza się również informacje o danych publicznych obejmującym w szczególności treść i postać dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu urzędowego zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. jako treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W świetle powyższych przepisów zawnioskowanych przez skarżącego informacji nie można było uznać za informacje publiczne. Żądanie ujęte w punkcie 1 wniosku strony z dnia 17 lutego 2016 r. dotyczyło wskazania przez organ celny, czy w najnowszych zażaleniach na postanowienia o umorzeniu postępowań w sprawach o czyn z art. 107 § 1 k.k.s. powołuje się on na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do charakteru art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. W ocenie Sądu, informacja publiczna powinna odwoływać się do faktów, realnie istniejących w zasobach określonego podmiotu. Odnoszenie się przez podmiot zobowiązany do prezentowanych stanowisk wyrażanych czy to w orzecznictwie, czy też w piśmiennictwie prowadzić będzie w istocie do zaprezentowania wnioskodawcy urzędowej wykładni prawa względnie sposobu jego zastosowania w konkretnej sprawie, nie zaś do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2014/12 i powołane w nim orzecznictwo – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można przy tym zgodzić się z poglądem skarżącego, że jego wniosek prowadzić miał jedynie do pozyskania części składowych dokumentu urzędowego, ograniczonych do interesującej go kwestii. Zwrócić bowiem uwagę należy, że kwestie te nie mogły stanowić wyodrębnionych fragmentów jakiegokolwiek dokumentu urzędowego, gdyż nie odnosiły się do konkretów, ale dotyczyły zagadnień natury abstrakcyjnej. W takiej sytuacji ocena tego, czy dany fragment zażalenia odnosić się by miał do takiego czy innego poglądu prawnego, byłaby nieuchwytna i każdorazowo uzależniona od poglądu konkretnej osoby. A skoro tak to żądane przez skarżącego informacje nie stanowiły informacji publicznych. Podobnej oceny należy dokonać w stosunku do informacji wymienionej w punkcie 2 wniosku z dnia 17 lutego 2016 r. Nie budzi wątpliwości, że z punktu widzenia skarżącego zażalenie na postanowienie sądowe – nawet w sytuacji niezbyt precyzyjnego określenia o jakie konkretne zażalenie chodzi – spełnia przesłanki do uznania go za dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Jednakże nie można przy tym nie dostrzegać, że jego powstanie determinowane było toczącym się postępowaniem karnoskarbowym. Organ celny, będący stroną tego postępowania, do czasu jego zakończenia znajduje się więc w szczególnej sytuacji procesowej. Z jednej bowiem strony formułuje stanowisko co do zasadności zastosowania instytucji umorzenia postępowania sądowego, do czego znajduje oparcie w przepisach procedury karnoskarbowej, z drugiej zaś strony pozostaje podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W takiej sytuacji należy podzielić stanowisko organu, że udostępnienie – jako informacji publicznej – treści pisma procesowego w trakcie trwania postępowania, nie będzie mogło odbywać się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 651/14, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy mieć na uwadze również i tę okoliczność, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają – co do zasady – przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W ocenie zaś Sądu, udostępnienie treści pisma procesowego w postaci zażalenia w toku trwającego jeszcze postępowania karnoskarbowego może prowadzić do naruszenia przepisów procedury karnej i karnoskarbowej w zakresie dostępu do akt postępowania. Należy wziąć bowiem pod uwagę, że regulacje kodeksu karnego skarbowego i kodeksu postępowania karnego odnoszą się do kwestii dostępu do akt sprawy w toku postępowania (art. 114b k.k.s. oraz art.156 k.p.k.). Umożliwienie więc pozyskania dokumentów znajdujących się w aktach toczącej się sprawy sądowej w trybie dostępu do informacji publicznej prowadziłoby do obejścia przepisów procedur, o których mowa powyżej. Nadmienić przy tym należy, że zagadnienie dostępu do akt sprawy w trybie ustawy o odstępie do informacji publicznej było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13. Analizując ten problem Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej nie może pomijać obowiązujących przepisów innych ustaw, regulujących możliwość dostępu do akt sprawy. I choć wskazane orzeczenie nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, należy podzielić zaprezentowany pogląd o relacji ustawy o dostępie do informacji publicznej w stosunku do innych aktów prawnych. Na udostępnienie treści zażalenia nie mogła mieć również wpływu podnoszona przez skarżącego konieczność sprawowania kontroli społecznej nad działalnością wszystkich podmiotów publicznych uczestniczących w toku postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe. Instytucja dostępu do informacji publicznej nie może zostać bowiem uznana wprost za narzędzie realizacji zasady jawności postępowań karnych. Potrzeba pozyskania pisma procesowego nie może być także uzasadniana brakiem – zdaniem skarżącego – wyspecjalizowanych jednostek nadrzędnych analizujących na bieżąco zasadność środków zaskarżenia w podległych sobie organach niższego stopnia. Powyższe okoliczności, sprowadzające się w istocie do wykazania szczególnego interesu społecznego w pozyskaniu dokumentu, pozostają więc bez znaczenia w przedmiotowym postępowaniu. Reasumując dotychczasowe rozważania należało stwierdzić, że na dzień podjęcia orzeczenia w niniejszej sprawie wnioskowane informacje nie miały publicznego charakteru. Organ, do którego zwrócono się o ich udostępnienie zobowiązany był więc w takiej sytuacji do poinformowania wnioskodawcy, że oczekiwane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznych. Organ celny wykonał powyższy obowiązek, albowiem pismem z dnia 29 lutego 2016 r., uzupełnionym następnie – na żądanie skarżącego – pismem z dnia 14 marca 2016 r. zawiadomił wnioskodawcę, że żądane dane nie mogą zostać uznane za informacje publiczne. W takiej sytuacji podnoszona przez skarżącego bezczynność okazała się bezzasadna, zaś powołane zarzuty nie znalazły usprawiedliwionej podstawy. Mając na uwadze powyższe, skargę – jako nieuzasadnioną – należało oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a. W nawiązaniu do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania, należy jedynie wskazać, że koszty takie – w myśl art. 200 p.p.s.a – przysługują wyłącznie w sytuacji kiedy skarga została uwzględniona i jedynie dla strony skarżącej.