II SAB/Rz 38/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2016 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Samorządnego Związku Zawodowego Taksówkarzy Rzeczypospolitej Polskiej na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie zmiany organizacji ruchu - postanawia – odrzucić skargę. [...] Organizacja Samorządnego Związku Zawodowego Taksówkarzy Rzeczypospolitej Polskiej (OSZZT RP) działając imieniem Samorządnego Związku Zawodowego Taksówkarzy Rzeczypospolitej Polskiej (SZZT RP) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.". Skarga zarzuca naruszenie art. 7, art. 12 § 1, art. 35 § 3, art. 65 § 1, art. 75 §, art. 77 § 1 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, a to: art. 10 ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), określanej dalej jako "P.r.d." oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525), dalej: u.a.r.w.". W oparciu o powyższe OSZZT RP wniosła o: 1) wydanie Komendantowi Miejskiemu Policji w [...] polecenia zmiany organizacji ruchu na wymienionych z nazwy ulicach w R. ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego, 2) stwierdzenie, że charakter prawny drogi wewnętrznej, a zatem jej dostępność może zależeć od tego, kto jest jej zarządcą albo właścicielem i że podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej, 3) uznania uprawnienia Wojewody do nakazania zmiany organizacji ruchu na drogach publicznych lub mających charakter drogi publicznej, albo takich, których zarządca drogi publicznej nie oznakował połączeń przedmiotowej drogi znakiem D-46 "Droga wewnętrzna" z drogami publicznymi – w drodze decyzji administracyjnej lub przez wydanie polecenia właściwemu komendantowi Policji ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego, 4) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Przekazane przez Wojewodę [...] akta wskazują, że w piśmie z dnia 3 lutego 2016 r. OSZZT RP wystąpiła do Wojewody [...] z żądaniem spowodowania usunięcia we właściwym trybie stwierdzonej nieprawidłowości. W piśmie tym OSSZT RP zażądała przeprowadzenia kontroli legalności oraz zgodności z obowiązującymi przepisami organizacji ruchu drogowego na wymienionych ulicach w R. Zwróciła się o podjęcie działań stanowiących realizację przepisów Prd, ustalenie podmiotów zarządzających ruchem na tych drogach, a w przypadku, gdy ich nie ma – właścicieli terenów, wystąpienie do tych podmiotów z prośbą o przesłanie projektów organizacji ruchu i dokonanie ich oceny pod względem zgodności z interesem ogólnospołecznym oraz zasadami wynikającymi z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP (zakaz dyskryminacji). W odpowiedzi Wojewoda [...]– pismo z dnia 24 lutego 2016 r. nr [...] - poinformował, że w obowiązującym stanie prawnym rozwiązanie opisanego problemu nie leży w jego kompetencjach, bowiem nadzór nad drogami wewnętrznymi może on sprawować jedynie wówczas, gdy droga taka położona jest w strefie ruchu lub strefie zamieszkania, co w niniejszym przypadku – jak wynika ze wstępnych informacji - nie ma miejsca. Organ wskazał jednocześnie, że zwróci się do Prezydenta Miasta [...] z zapytaniem o status wskazanych dróg i możliwość ustanowienia na nich stref ruchu. W związku ze skierowanym do Wojewody [...] pismem Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia 1 marca 2016 r. nr [...], informującym o zarządcach terenów pozostających z kręgu zainteresowania OSZZT RP, Wojewoda zwracał się następnie do tych podmiotów o wskazanie, czy obejmująca te tereny droga wewnętrzna położona jest w strefie ruchu lub w strefie zamieszkania. W dniu 16 marca 2016 r. OSZZT RP wniosła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, opierając go o art. 37 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wymiar sprawiedliwości sądy administracyjne sprawują kontrolując działalność administracji publicznej, a stanowi o tym art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Kontrola ta, w myśl § 2 powołanego artykułu, odbywa się pod względem zgodności z prawem. Nie obejmuje ona jednak każdej możliwej formy działania organów administracji, lecz tylko te określone w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.". Dodatkowo, § 3 wskazanego artykułu rozszerza przedmiotową kontrolę na sprawy, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują taką sądową kontrolę. SZZT RP przedmiotem swojej skargi uczynił przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Podkarpackiego postępowania w sprawie zmiany organizacji ruchu. Wedle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie przedmiotowym działalności sądu administracyjnego mieści się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (tj. kiedy organ zobowiązany był do wydania decyzji, postanowienia bądź podjęcia aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których zastosowanie mają przepisy tych dwóch ustaw) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach). Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., przedmiotem kontroli sądu jest także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie sądowym w zakresie spraw związanych z ruchem drogowym wypracowane zostało jednolite stanowisko. Mianowicie, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (I OPS 14/13, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 1 ust. 4, 5, 6 P.r.d. - na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), zwanego w dalszej części "rozporządzeniem w sprawie zarządzania ruchem" - jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. tj. aktem organów jednostki samorządu terytorialnego i ich związków, innym niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej. W uzasadnieniu wskazanej uchwały stwierdzono, że zatwierdzenia organizacji ruchu nie można uznać za czynność wskazaną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bowiem ta ostatnia musi mieć charakter indywidualny i dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tymczasem zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego nie ma charakteru indywidualnego, nie odnosząc się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu. Przeciwnie, ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworząc nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg, z tym, że w sposób generalny, na zasadzie powszechności dostępu. Uczestnicy ruchu drogowego ujmowani in gremio są tylko potencjalnymi adresatami zatwierdzenia organizacji ruchu. Z tej samej przyczyny, w świetle orzecznictwa sądowego, czynność w postaci fizycznego ustawienia konkretnego znaku drogowego wyłączono spod kognicji sądów administracyjnych. Znak drogowy stanowi bowiem przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata (postanowienie NSA z 19.05.2010 r. I OSK 735/10, postanowienie NSA z 11.10.2011 r. I OSK 1767/11, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Według art. 10 ust. 2 P.r.d., Wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach: wojewódzkich (pkt 1); powiatowych (pkt 2); gminnych (pkt 3); publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym Warszawie (pkt 4) oraz wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania (pkt 5). Zgodnie z kolei z art. 10 ust. 10 P.r.d., organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] w zakresie zmiany organizacji ruchu, nie mieszcząc się w zakresie przedmiotowym kognicji sądu administracyjnego, nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, a jako niedopuszczalna musi zostać odrzucona. Jak słusznie stwierdził Wojewoda [...] w sporządzonej odpowiedzi na skargę, w związku z pismem OSZZT RP z dnia 3 lutego 2016 r. nie zostało wszczęte postepowanie administracyjne, jako że obowiązujące regulacje prawne w przedmiocie objętej tej pismem problematyki nie przewidują wydania w tej kwestii decyzji administracyjnej czy postanowienia (§ 2 i § 3 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem). Ustawa P.r.d. daje – jak to już wyżej zaznaczono – wojewodzie kompetencje w zakresie nadzoru nad zarządzaniem ruchem na enumeratywnie wymienionych rodzajach dróg. Z kolei powołane wyżej rozporządzenie w sprawie zarządzania ruchem określa rodzaje działań, które mieszczą się w ramach zarządzania ruchem i sprawowania nadzoru nad tym zarządzaniem. W świetle § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 tego aktu, organ zarządzający ruchem (określony w art. 10 P.r.d.) podejmuje czynności organizacyjno-techniczne, w szczególności zatwierdza organizację ruchu (pkt 1 lit. d). z kolei organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem dokonuje (pkt 1) oceny organizacji ruchu w zakresie: zgodności z obowiązującymi przepisami (lit. a), bezpieczeństwa ruchu drogowego (lit. b) oraz rozstrzyga w sprawach spornych dotyczących istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu, biorąc pod uwagę interes ogólnospołeczny oraz konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego (pkt 2). Natomiast wedle § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. W przypadku skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania przedmiotem skargi nie jest określony akt (czynność), lecz jego (jej) brak w sytuacji, gdy obowiązkiem organu było podjęcie działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Biorąc pod uwagę treść powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., należy stwierdzić, że kontrolą sądu mogłaby być objęta bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy organ zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej (pkt 1), postanowienia (pkt 2, pkt 3) bądź też do podjęcia innego aktu lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem tych podjętych w postępowaniu administracyjnym, pkt 4). Tymczasem, jak to już zaznaczono, orzecznictwo sądowe przesądziło, że zatwierdzenie organizacji ruchu to akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., nie zaś czynność materialnotechniczna, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Także ustawienie znaku drogowego nie stanowi tej ostatniej czynności. Tym samym skarga obejmująca bezczynność czy też przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie jest niedopuszczalna. Należy jeszcze wrócić do brzmienia art. 10 ust. 10 P.r.d., które wyraźnie wskazuje, że organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach może (podkreślenie Sądu) nakazać zmianę organizacji ruchu. A zatem to do jego kompetencji należy ocena, czy spełniona jest jedna z określonych tym przepisem okoliczności tzn. ważny interes ogólnospołeczny bądź konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Ustawodawca nie przewidział więc w tym zakresie dla organu jakiegoś nakazu działania, a co za tym idzie i terminu do jego podjęcia. Z tego zresztą względu, a zatem wobec nieistnienia nakazanego prawem obowiązku działania organu, podstawą skutecznego złożenia niniejszej skargi nie mógłby być art. 64 u.a.r.w., zgodnie z którym przepis art. 63 (dający prawo każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej do złożenia skargi do sądu) stosuje się odpowiednio, gdy wojewoda lub organy niezespolonej administracji rządowej nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich. Należy jeszcze zwrócić uwagę na podniesioną przez Wojewodę [...] kwestię, że wynikający z art. 10 ust. 10 P.r.d. obowiązek sprawowania nadzoru nad zarządzaniem ruchem dotyczy w przypadku dróg wewnętrznych tylko tych, które położone są w strefach ruchu lub w strefach zamieszkania. Tymczasem, z pisma A. sp. z o.o. sp. komandytowej z siedzibą w R. z dnia 14 marca 2016 r. wynika, że teren postoju taksówek przy obiekcie [...] położonym przy ul. P. nie jest położony w strefie ruchu lub też w strefie zamieszkania. W świetle art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460), drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 P.r.d.). Do tego podmiotu należy także zarządzanie ruchem na tychże drogach (art. 10 ust. 7 P.r.d.), a nadzór wojewody czy też innego organu nad takim zarządzaniem ruchem jest wyłączony. Poza tym, jak słusznie podniósł organ, w świetle jednoznacznego brzmienia wydanego na podstawie art. 10 ust. 12 P.r.d. rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem (§ 2 i § 3), tworzenie zasad organizacji ruchu należy do organu zarządzającego takim ruchem (który dokonuje stosownego zatwierdzenia w tym zakresie). Zatem adresatem nakazu wynikającego z powołanego przez stronę skarżącą art. 10 ust. 10 P.r.d. nie mógłby być, zgodnie z jej żądaniem Komendant Miejski Policji w [...], którego zadaniem jest egzekwowanie obowiązujących zasad ruchu. Zwrócenia uwagi wymaga także to, że od dnia 11 kwietnia 2011 r. (na mocy art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 6, poz. 18) K.p.a. przewiduje zarówno zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, jak też na przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że podmiot chcący kwestionować obydwie wymienione formy zachowania organu winien wystąpić z ze środkiem prawnym (zażaleniem), który będzie je w sposób wyraźny obydwie kwestionował bądź też złożyć dwa odrębne zażalenia. W przeciwnym wypadku, skarga podlega odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Tymczasem, z przekazanych przez Wojewodę [...] dokumentów wynika, że OSZZT RP złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, zaś w skardze do tut. Sądu kwestionowane jest już przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie bezczynność organu. Z tych wszystkich względów przyjęto, że skarga SZZT RP jest niedopuszczalna i odrzucono ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, § 3 P.p.s.a. Z uwagi na przedmiotową niedopuszczalność drogi sądowej nie uzupełniano braków skargi dotyczących jej podpisania przez uprawniony podmiot. Mianowicie, z przedłożonego statutu SSZT RP nie wynika sposób działania zarządu koła (tzn. podstawowej jednostki organizacyjnej Związku), zaś przedłożony aktualny wypis z rejestru Koła Nr 1 Gniezno Samorządnego Związku Zawodowego Taksówkarzy RP o nazwie: [...] Organizacja Samorządnego Związku Zawodowego Taksówkarzy RP wskazuje, że w skład zarządu tego koła wchodzą trzy osoby, w tym podpisany pod skargą L. Z. Poza tym, wypis ten w pkt III jako teren działania koła podaje powiat [...].