II SAB/Kr 85/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.),, Sędzia WSA Magda Froncisz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność Prezesa [...] Izby Rolniczej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Prezesa [...] Izby Rolniczej do załatwienia wniosku skarżącego D. Z. z dnia 11 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że Prezes [...] Izby Rolniczej dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od [...] Izby Rolniczej na rzecz skarżącego D. Z. kwotę 612,60(słownie złotych: sześćset dwanaście złotych, sześćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 11 stycznia 2016 r. przy użyciu poczty elektronicznej D. Z. zwrócił się do [...] Izby Rolniczej z adresu [...] o udostępnienie informacji publicznej i przesłanie skanów regulaminu organizacyjnego struktury Izby na dzień 31 grudnia 2015 r., instrukcji kancelaryjnej dotyczącej obiegu dokumentów w Izbie na dzień 31 grudnia 2015 r oraz dokumentacji, ewidencji, danych teleadresowych Biur Terenowych [...] Izby Rolniczej. Widomość zawierająca wniosek została odczytana przez organ w dniu 12 stycznia 2016 r. o godz. 7.42. Pismem z dnia 7 kwietnia 2016 r. D. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] Izby Rolniczej w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 stycznia 2016 r. zarzucając przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz wnosząc o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; 2) odstąpienie od wymierzania podmiotowi obowiązanemu grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.; 3) zasądzenie od podmiotu obowiązanego zwrotu kosztów postępowania w łącznej kwocie 603, 20 zł, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych w wysokości stawki minimalnej (480 zł) określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od odpisu pełnomocnictwa (17 zł), kosztów korespondencji pocztowej (4,20 zł), opłat bankowych za wykonane przelewy (2x1 zł) opłaty skarbowej oraz wpisu od skargi. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu 25 stycznia 2016 r., jednakże ani do tego dnia ani do dnia sporządzenia skargi skarżącemu nie została udzielona informacja zgodnie z wniesionym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ani też jakakolwiek inna odpowiedź, w szczególności z podaniem miejsca publikacji na konkretnych podstronach Biuletynu Informacji Publicznej podmiotu zobowiązanego. Skarżący podał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 wypowiedział się, że za wniosek pisemny o udzielenie informacji publicznej uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Dalej wskazano, że bardziej pogłębione uzasadnienie do stanowiska skarżącego zostanie ewentualnie przedstawione w dalszym toku postępowania (w replice na odpowiedź na skargę lub ustnie na rozprawie, jeśli podmiot obowiązany w odpowiedzi na skargę niniejszej skargi nie uzna, wchodząc w spór co do jej zasadności), a Sąd nie zadecyduje, że sprawa jest na tyle oczywista, że kwalifikuje się do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyłącznie na podstawie skargi i odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na skargę [...] Izba Rolnicza wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Izba przyznała, że w 2016 r. wpłynął do [...] Izby Rolniczej e-mail podpisany D. Z. Wyjaśnił jednocześnie, że w dacie wpływu e-maila większość żądanych danych znajdowała się na stronie internetowej [...] Izby Rolniczej, a w szczególności żądana przez skarżącego struktura organizacyjna i adresy biur terenowych Rad Powiatowych oraz aktualne adresy poczty elektronicznej do Izby i jej Biur terenowych. [...] Izba Rolnicza podniosła, że nie jest ani jednostką państwową ani samorządową i stąd nie ma zgodnie z art. 6 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach obowiązku posiadania instrukcji kancelaryjnej ani obowiązku posiadania instrukcji archiwizowania dokumentów. Prowadzony jest rejestr uchwał Walnego Zgromadzenia, rejestr uchwał Zarządu, instrukcja obiegu dokumentów finansowo - księgowych, ewidencja środków trwałych. Tę ostatnią informację przesłano także skarżącemu na wskazany przez niego adres internetowy oraz drogą pocztową. W ocenie strony przeciwnej, skoro większość żądanych danych była umieszczona już na stronie internetowej Izby przed żądaniem podania tych informacji, strona skarżąca mogła się z nimi zapoznać bez konieczności kierowania sprawy do sądu. W tym stanie sprawy, wskazane przez stronę skarżoną [...] Izbę Rolniczą wnioski zasługują na uwzględnienie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje miedzy innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy. Aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm.), dalej jako "u.d.i.p.", która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Znalazły się w nim m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – tj. o władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, w szczególności o: (1) organach władzy publicznej; (2) organach samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmiotach reprezentujących zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmiotach reprezentujących państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmiotach reprezentujących inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmiotach reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów – w tym o ich statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5 u.d.i.p., majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), a także informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). W niniejszej kwestia czy [...] Izba Rolnicza była upoważniona do udzielenia informacji publicznej sprawie nie była pomiędzy stronami sporna. Sąd ustalił, że [...] Izba Rolnicza była zobligowania do udzielenia informacji publicznej. Izba ta bowiem jest częścią obligatoryjnego samorządu rolniczego wykonującego zadania publiczne i otrzymując środki publiczne (między innymi część wpływów z podatku rolnego) na prowadzenie swojej działalności. Samorząd rolniczy jest zaś częścią samorządu gospodarczego. Wprawdzie organem reprezentującym izbę rolniczą jest jej zarząd, to jednak z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1079 z późn. zm.) wynika, że sprawy indywidualne o charakterze administracyjnym załatwiane są w drodze postępowania administracyjnego, a organem administracyjnym uprawnionym do wydawania decyzji jest prezes izby. Ponieważ w przypadku odmowy udostepnienia informacji publicznej decyzję wydawałby Prezes Izby, to Sąd uznał, że także samo udostepnienie informacji publicznej następujące po przeprowadzeniu skrótowego i uproszczonego postępowania administracyjnego, wymaga podjęcia czynności przez Prezesa Izby lub osoby przez Prezesa upoważnionej na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy o izbach rolniczych. Analogiczne regulacje zawiera § 15 ust. 1 i 2 Statutu [...] Izby Rolniczej (dostępny na stronie internetowej: dostęp na 14 czerwca 2016 r.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że – jak wynika z akt sprawy – skarżący wysłał przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 11 stycznia 2016 r. Pracownik Izby zapoznał się z jego treścią w dniu następnym, tj. 12 stycznia 2016 r. – czego organ nie kwestionuje. Zatem podstawowy, czternastodniowy termin do udzielenia żądanej informacji (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) upływał z dniem 26 stycznia 2016 r. Mimo tego Prezes [...] Izby Rolniczej do dnia wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność nie udzielił odpowiedzi na ww. wniosek. Uczynił to dopiero po wpłynięciu skargi (w dniu 19 kwietnia 2016 r. – akta sprawy, karta nr [...]; wyjaśnienia pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę). Oznacza to, że w dniu wniesienia przedmiotowej skargi organ pozostawał w zarzucanej bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie – w załatwieniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, ale przed dniem wydania wyroku przez Sąd ów stan bezczynności ustał. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności (tu: udzielenia żądanej informacji publicznej), o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, opub. w ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 P.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru, a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 497/15, opub. w LEX nr 1941017; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15, opub. w LEX nr 1818262). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Prezesa [...] Izby Rolniczej do dokonania wnioskowanej czynności – udzielenia żądanej informacji publicznej (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt II sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku). Na taką ocenę miała wpływ przede wszystkim okoliczność, że zwłoka w udzieleniu żądanej informacji publicznej – choć bezspornie wyniknęła wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu– to jednak ostatecznie nie przekroczyła 2 miesięcy. Istotne znaczenie miała także nienaganna postawa organu po otrzymaniu skargi, tj. niezwłoczne udzielenie odpowiedzi na zaległy wniosek. Z tych samych względów Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając poniesione przez skarżącego koszty i wydatki oraz należne wynagrodzenie jego pełnomocnika według stawki minimalnej – zgodnie z wykazem zamieszczonym w piśmie procesowym skarżącego z 12 kwietnia 2016 r. – w łącznej wysokości 612,60 zł. Zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej do strony skarżącej kosztów postępowania nie znajduje podstawy prawnej w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i to niezależnie od sposobu załatwienia sprawy przez sąd administracyjny I instancji.