II SA/Op 164/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 25 stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu decyzją z dnia 25 stycznia 2016 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej również jako "ARiMR") w Opolu – po rozpoznaniu odwołania A Sp. z o.o. (zwanej dalej również jako "Spółka") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z dnia 13 listopada 2015 r., nr [...], w której organ ten ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 137.304,36 zł – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ustaleniach stanu faktycznego organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia 15 maja 2013 r. Spółka A zwróciła się do Biura Powiatowego ARiMR we [...] o przyznanie pierwszej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2013. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu, któremu sprawa została przekazana zgodnie z właściwością, decyzją z dnia 2 czerwca 2014 r., nr [...], przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2013 w łącznej kwocie 325.856,47 zł, w tym: - w pakiecie 2 - "Rolnictwo ekologiczne", wariant 2.2 – "Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania)" w kwocie 148. 544,56 zł (do powierzchni 115,36 ha), wariant 2.6 – "Uprawy warzywne (w okresie przestawiania)" w kwocie 22.173,90 zł (do powierzchni 54,82 ha); - w pakiecie 6 - " Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie", wariant 6.1 – "Produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych" w wysokości 95.848,35 zł (do powierzchni 170,18 ha); - w pakiecie 5 – "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000", wariant 5.1 – "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków" w kwocie 32.757,96 zł (do powierzchni 22,83 ha); - w pakiecie 4 - "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000", wariant 4.1 – "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków" w kwocie 26.531,70 zł (do powierzchni 23,42 ha). Organ wyjaśnił, iż na podstawie powyższej decyzji A Sp. z o.o. rozpoczęła pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), a przyznane środki przekazano wnioskodawcy w dniu 20 czerwca 2014 r. Kolejnym wnioskiem z dnia 21 marca 2014 r. Spółka A wystąpiła o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, deklarując w sekcji II A wniosku: - w pakiecie 2 – "Rolnictwo ekologiczne", wariant 2.2 "Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania)", działki o powierzchni 55,91 ha, wariant 2.6 "Uprawy warzywne (w okresie przestawiania)", obszar 115,51 ha; - w pakiecie 4 – "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000", wariant 4.1 – "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków", działki o powierzchni 16,27 ha; - w pakiecie 5 – "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000", wariant 5.1 – "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków", działki o powierzchni 80,60 ha oraz - w pakiecie 6 – " Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie" wariant 6.1 – "Produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych", działki o powierzchni 171,42 ha. Następnie, pismem z dnia 27 maja 2014 r. Spółka wycofała z części wniosku działkę rolną L o powierzchni 29,74 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr a, zgłoszoną pierwotnie w ramach wariantu 2.6 i 6.1. Kolejnym pismem z dnia 31 maja 2014 r. Spółka A złożyła korektę wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, w której dodała do płatności w ramach wariantu 5.1 działkę rolną AD o powierzchni 9,18 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr b. Kolejną zmianą z dnia 4 sierpnia 2014 r. Spółka zmniejszyła powierzchnię działek rolnych T (z 13,61 ha do 13,57 ha), U (z 0,46 ha do 0,23 ha), W (z 4,24 ha do 3,81 ha), AA (z 23,22 ha do 22,78 ha) oraz AC (z 7,10 ha do 6,40 ha). W oświadczeniu z dnia 24 marca 2015 r. reprezentant Spółki A wskazała, że działki ewidencyjne nr c, d, e, f i g, niezmiennie użytkowane są jako trwałe użytki zielone (łąki wieloletnie). Wezwaniem z dnia 27 kwietnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu poinformował Spółkę, iż zweryfikowana historia TUZ działek ewidencyjnych nr h, i i j, nie potwierdza deklaracji producenta we wniosku. W odpowiedzi na powyższe, korektą wniosku z dnia 27 kwietnia 2015 r. Spółka A pomniejszyła powierzchnię działek rolnych V (z 12,88 ha do 10,23 ha), Z (z 15,20 ha do 11,20 ha) i AA (z 22,78 ha do 13,28 ha), które były zgłoszone do płatności w ramach wariantu 5.1. Jednocześnie z ww. działek wydzieliła nowe działki rolne W, ZZ i AAA, które nie zostały zgłoszone do płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, a powierzchnia ich odpowiadała areałowi skorygowanemu działek V, Z i AA. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu, decyzją z dnia 4 maja 2015 r., nr [...], przyznał stronie płatność na rok 2014 w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 288.422,32 złotych, w tym: - w pakiecie 2, wariant 2.2 w wysokości 23.251,20 zł (do powierzchni 54,82 ha), wariant 2.6 w kwocie 106.168,80 zł (do powierzchni 85,62 ha); - w pakiecie 6, wariant 6.1 w wysokości 64.606,08 zł (do powierzchni 141,68 ha); - w pakiecie 5, wariant 5.1 w kwocie 79.449,04 zł (do powierzchni 72,49 ha); - w pakiecie 4, wariant 4.1 w kwocie 14.947, 20 zł (do powierzchni 15,57 ha). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przyjęta do płatności powierzchnia działek rolnych uwzględnia wycofanie przez producenta rolnego działki rolnej L (29,74 ha) -zgłoszonej pierwotnie w ramach wariantu 2.6 i 6.1, pomniejszenie powierzchni działek rolnych T, U, W, AA i AC - dokonane w ramach zmiany do wniosku z dnia 4 sierpnia 2014 r. oraz pomniejszenie działek rolnych V, Z i AA - wynikające z korekty wniosku z dnia 27 kwietnia 2015 r. Ponadto organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nie uwzględniono do płatności w zakresie pakietu 2 "Rolnictwo ekologiczne" areału 0,15 ha działki rolnej M (wariant 2.6), z uwagi na powiększenie powierzchni tejże działki w stosunku do podjętego w roku 2013 zobowiązania (w roku poprzednim działka ta deklarowana była na powierzchni 14,92 ha, a w 2014 - 15,07 ha), jak również areału całej działki rolnej D (1,09 ha) - wariant 2.2, która położona była na działce ewidencyjnej k, ponieważ działka ta nie znajdowała się we wniosku na rok 2013. Powyższe, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu, uzasadniał regulacjami § 6 rozporządzenia PRŚ, który określa przypadki i warunki zmiany zobowiązania. Organ pierwszej instancji wskazał również, że płatności dla poszczególnych wariantów zostały pomniejszone o 20% z uwagi na zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych. Organ powołał się przy tym na brzmienie § 4 ust. 2 pkt 1 w związku i 38 ust. 6 rozporządzenia PRŚ, wyjaśniając, że we wniosku na rok 2014 strona nie zadeklarowała objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym (zgłoszonych do płatności w roku 2013) działek ewidencyjnych nr f, d, g, e i c. Następnie organ przedstawił wyliczenia płatności dla konkretnych wariantów. Przyznane powyższą decyzją środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy producenta rolnego 19 maja 2015 r. W wyniku rozpoznania odwołania, Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, decyzją z dnia 27 lipca 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, postanowieniem z dnia 12 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 436/15, odrzucił skargę na ww. decyzję odwoławczą, z uwagi na uchybienie terminu. W dalszej kolejności organ odwoławczy podał, że pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu wszczął postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności środków finansowych, przyznanych Spółce A na mocy decyzji z dnia 2 czerwca 2014 r., nr [...], o czym zawiadomił stronę. Następnie decyzją z dnia 13 listopada 2015 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu, ustalił Spółce A kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w wysokości 137.304,36 zł. W uzasadnieniu Kierownik Biura Powiatowego w Opolu wskazał m. in., że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości płatności, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych. Jako podstawę prawną windykacji organ wskazał § 39 ust 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra i Rolnictwa Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 styczna 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8, z późn. zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji wydanie skarżonej decyzji z naruszeniem norm prawa materialnego, a mianowicie: 1. § 38 ust. 6 i ust. 8 rozporządzenia Ministra i Rolnictwa Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013; 3. art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 styczna 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8, z późn. zm.) oraz 4. § 39 i 40 rozporządzenia Ministra i Rolnictwa Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Ponadto Strona w piśmie odwoławczym zarzuciła również naruszenie norm postępowania, a mianowicie art. 6, 7 oraz 8 K.p.a. W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 25 stycznia 2016 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu prawnym tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że na skutek wniosku z 2013 r. strona rozpoczęła wieloletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, w ramach pakietu: - 2 "Rolnictwo ekologiczne", wariant 2.2 "Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania)" (do powierzchni 54,82 ha), wariant 2.6 – "Uprawy warzywne (w okresie przestawiania)" (do powierzchni 115,36 ha); - 4 "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000", wariant 4.1 – "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków" – (do powierzchni 23,42 ha); - 5 "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000", wariant 5.1 "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – NATURA" (do powierzchni 22,83 ha); - 6 "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie", wariant 6.1 – "Produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych" (do powierzchni 170,18 ha). Jednakże w kolejnym roku trwania programu, Spółka zmniejszyła powierzchnię użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, nie deklarując działek o identyfikatorach: 1. [...] (zobowiązanie do powierzchni 8,59 ha - Wariant 4.1), 2. [...] (zobowiązanie do powierzchni 1,63 ha - Wariant 5.1), 3. [...] (zobowiązanie do powierzchni 5,66 ha - Wariant 4.1), 4. [...] (zobowiązanie do powierzchni 9,51ha- Wariant 5.1), 5. [...] (zobowiązanie do powierzchni 2,51 ha - Wariant 5.1). Ponadto zmieniła część wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, w którym wycofała z płatności rolnośrodowiskowej działkę ewidencyjną o identyfikatorze [...] o powierzchni 29,74 ha (zobowiązanie do powierzchni 29,74 ha - Wariant 2.6 oraz 6.1). W związku z powyższym, dla Pakietu 2,4, 5 i 6 nie zostało dotrzymane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, gdyż powierzchnia użytków rolnych objętych zobowiązaniem w 2014 r. uległa zmniejszeniu w stosunku do 2013 r.: dla Pakietu 2 o 29,74 ha, dla Pakietu 4 o 4,25 ha, dla Pakietu 5 o 13,65 ha i dla Pakietu 6 o 29,74 ha. Zatem, producent rolny zobowiązany był do zwrotu kwoty w łącznej wysokości 137.304,36 zł. Wedle organu na kwotę tę składa się należność z tytułu: niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego w wysokości 89.166,33 zł, zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych (kod nieprawidłowości 06) w wysokości 47.138,03 zł oraz zwrot za refundację kosztów transakcyjnych w kwocie 1.000 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, iż w roku 2014 - na mocy decyzji ostatecznej z dnia 4 maja 2015 r. przesądzono, iż strona nie dochowała w roku 2014, wynikającego z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, obowiązku zachowania powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie. Co doprowadziło do pomniejszenia płatności o 20% na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia. Organ podkreślił nadto, że wynikająca z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, podstawa dochodzenia zwrotu płatności za lata ubiegłe jest niezależna i niezwiązana w żadnym wypadku z podstawą ustalania kwot nienależnych, znajdującą się w § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia (w brzmieniu z 2013 r.). Dokonując dalszej analizy, organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie nie mają zastosowania przesłanki ograniczające obowiązek zwrotu określone w przepisach art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., albowiem wypłata płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2013 nie wynikała z pomyłki ARiMR. Płatności te zostały przekazane na skutek złożonych wniosków i na podstawie ostatecznych decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu, natomiast obowiązek zwrotu wynika z faktu stwierdzenia w kolejnym roku realizacji programu opisanych podanych nieścisłości (nieprzestrzeganie wymogów w zakresie zachowania w gospodarstwie powierzchni TUZ oraz zmniejszenie areału objętego zobowiązaniem). W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia również z przedawnieniem należności, o którym mowa w art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. WE. L312/1 z dnia 23.12.1995r.), bowiem w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. W odniesieniu do płatności w ramach PROW 2007-2013, będzie to data nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015 r. (tj. data, do której możliwe jest dokonywanie wypłat w ramach programu). Skoro decyzja organu pierwszej instancji ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności została doręczona stronie w dniu 17 listopada 2015 r., to należało przyjąć, iż nie doszło do przedawnienia należności. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą również przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, gdyż kwota nienależnie pobranych płatności znacznie przekracza równowartość 100 euro. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję, Spółka A powtórzyła zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu na decyzję organu pierwszej instancji i na tej podstawie wniosła o chylenie zaskarżonej w całości jako wydanej niezgodnie z prawem oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca nie godziła się z rozstrzygnięciem organu, w zakresie w jakim nałożono na nią, a wynikający bezpośrednio z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., obowiązek zwrotu kwoty 47.138,03 zł. W ocenie Spółki, przesłanki faktyczne żądania przez organ zwrotu płatności od beneficjenta określone zostały wyczerpująco w § 39 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu (...) i nie ma wśród nich przypadku niezachowania powierzchni TUZ. Z kolei, z treści regulacji § 38 ust. 6 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. (po jego nowelizacji z roku 2014), jednoznacznie wynika, że określone w nim zmniejszenie płatności ma zastosowanie tylko do płatności za ten rok, w którym nastąpiło zmniejszenie powierzchni TUZ w gospodarstwie. W świetle powyższego, właściwą podstawą prawną dla ustalenia przez organ ewentualnych kwot uzyskanych w przeszłości przez danego rolnika, a podlegających zwrotowi płatności, stanowią regulacje § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., które wprost określają katalog okoliczności uzasadniających zwrot wypłaconych już płatności rolnośrodowiskowych. Co oznacza, że organ nie był uprawniony do zastosowania dodatkowej, 20% sankcji, wynikającej z § 38 ust. 6 ww. rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że na mocy decyzji ostatecznej z dnia 4 maja 2015 r. przesądzono, iż producent rolny nie dochował wynikającego z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia obowiązku zachowania powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie. Skutkowało to pomniejszeniem płatności o 20% na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia. W opinii organu odwoławczego, wskazany przepis prawa ma więc zastosowanie tylko do prowadzonego postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014, dokładnie określa wysokość pomniejszeń, które ma obowiązek zastosować organ prowadząc postępowanie w sytuacji, gdy strona pomniejszyła powierzchnię trwałych użytków zielonych występujących w jej gospodarstwie. Konsekwencją zastosowania w sprawie o przyznanie płatność na dany rok ww. sankcji, będącej skutkiem zaniechania wymogu utrzymywania powierzchni trwałych użytków zielonych, jest obowiązek wszczęcia postępowania o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. W takim przypadku podstawą prawną prowadzonego postępowania jest art. 18 ust. 1 rozporządzenia komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 styczna 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8, z późn. zm.). Obowiązek zachowania powierzchni trwałych użytków zielonych, określony w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia jest bowiem jednym z obowiązków, o których mowa w art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011. Zdaniem Dyrektora ARiMR, funkcjonująca w obrocie prawnym prawomocna decyzja z dnia 4 maja 2015 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości na rok 2014, przesądza o nieprzestrzeganiu wyżej wymienionego wymogu w roku 2014, a więc następstwem powyższego było zastosowanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu regulacji odpowiadającej przepisom art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, prowadzące do wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2013. Stąd też, uwzględnioną w decyzji z dnia 4 maja 2015 r. sankcję w postaci pomniejszenia kwoty płatności na rok w wysokości 20%, należało przenieść do roku 2013 i ustalić kwotę nienależnie pobraną. Ustosunkowując się do zarzutu braku przeprowadzenia weryfikacji kryteriów trwałości, rozmiaru i zasięgu stwierdzonych uchybień, organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, należy interpretować w ten sposób, że zakres zmniejszenia płatności w przypadku nieprzestrzegania obowiązku, o którym nowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, określony został w § 38 ust. 8 ww. rozporządzenia. W zakresie ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności brak jest jakichkolwiek regulacji prawnych, które określałyby sposób wyliczenia kwoty do zwrotu w oparciu o analizę ww. kryteriów., gdyż działanie takie musiałoby nosić znamiona uznaniowości i dowolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ostatnio poczyniona uwaga wydaje się konieczna, ponieważ Sąd nie był uprawniony do badania tych zarzutów skargi, które wychodziły poza granice sprawy zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, a które dotyczyły prawidłowości prowadzonych czynności kontrolnych w gospodarstwie rolnym skarżącego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, pod wskazanym wyżej kątem, Sąd stwierdził, że nie zawiera ona wad skutkujących - w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. - koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności. Przed podaniem motywów takiego stanowiska wskazać należy, że postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2013 w łącznej wysokości 137.304,36 zł. Zostało ono wszczęte na skutek ustalenia przez organ, że w roku 2014 w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, stwierdzono u skarżącej:1) zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach o numerach ewidencyjnych f, d, g, a, e i c oraz l), zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych (TUZ). Postępowanie to prowadzone było w trybie art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438). Prawidłowość zastosowania tego trybu w odniesieniu do pomocy, która w przypadku skarżącej Spółki przyznana została na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz.173), wynikała z art. 28 ust. 3 tej ustawy. Wyjaśnić należy, że postępowanie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 wskazanej ustawy, jest samodzielnym postępowaniem, w którym w drodze decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest przy tym uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12 oraz z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącą w roku 2013 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznającej pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja przyznająca płatności za rok 2013. W przedmiotowej sprawie, zastosowanie znalazły również przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z dnia 13 marca 2013 r. Do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie ma bowiem zastosowania przepis § 46 tego aktu, który odsyła do stosowania przepisów wskazywanego w skardze rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262, z późn. zm.), które obowiązywało do dnia 15 marca 2013 r., czyli do dnia wejścia w życie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. Zauważyć bowiem należy, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie, jako odrębne od postępowania w sprawie przyznania pomocy, wszczęte zostało na skutek zawiadomienia z dnia 31 sierpnia 2015 r., a więc już pod rządami aktualnego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., które zgodnie z jego § 59 weszło w życie z dniem 15 marca 2013 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej - obok wymogów określonych w pkt 1 i 2 - jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L z 2005 r. nr 277, s. 1, z późn. zm.), zwanego nadal rozporządzeniem nr 1698/2005. Określone wyżej "zobowiązanie rolnośrodowiskowe", obejmuje wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (pkt 3) oraz spełnienie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu. Jak stanowi natomiast § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1698/2005, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L z 2009 r. nr 316, s. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi" (TUZ), oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Realizując 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżąca zobowiązana była zatem utrzymać trwałe użytki zielone przez cały zadeklarowany okres. Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się bowiem w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Z treści ww. rozporządzenia wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3. Słusznie też zauważyły organy, że w myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Dostrzec trzeba, że zarówno ustawa, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie rolnośrodowiskowe przewidują, stosownie do art. 5 i art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Obowiązek ten realizowany jest na zasadach określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy przypomnieć należy, że w dniu 15 maja 2013 r. skarżąca Spółka złożyła w ARiMR w Opolu wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Decyzją z dnia 2 czerwca 2014 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013 w łącznej kwocie 325.856,47 zł, w tym za pakiet 2, wariant 2.2 – w wysokości 148.544,56 zł (do powierzchni 115,36 ha), wariant 2.6 w kwocie 22.173,90 zł (do powierzchni 54,82 ha); za pakiet 6, wariant 6.1- w wysokości 95.848,35 zł (do powierzchni 170,18 ha); za pakiet 5, wariant 5.1 - w wysokości 32.757,96 zł (do powierzchni 22,83 ha) z kolei pakiet 4, wariant 4.1 – w wysokości 26.531,70 zł (do powierzchni 23,42 ha). Na skutek rozpoznania kolejnego wniosku, decyzją z dnia 4 maja 2015 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego przyznał stronie płatność na rok 2014 w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 288.422,32 złotych, w tym z tytułu pakietu: - 2 "Rolnictwo ekologiczne" kwotę w wysokości 129.420,00 zł na co składała się płatność w ramach wariantu 2.2 "Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania)" w kwocie 23.251,20 zł do powierzchni 54,82 ha oraz w ramach wariantu 2.6 "Uprawy warzywne (w okresie przestawiania)" w kwocie 106.168,80 zł (do powierzchni 85,62 ha); - 5 "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000" - wariant 5.1 "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków" w kwocie 79.449,04 zł (do powierzchni 72,49 ha); - 6 "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie" - wariant 6.1 – "Produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych" w wysokości 64.606,08 zł (do powierzchni 141,68 ha); - 4 "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000" - wariant 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości 14.947, 20 zł (do powierzchni 15,57 ha). Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny, stwierdzić należy, że skarżąca Spółka w roku 2013 podjęła pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, a w 2014 r. realizując zobowiązania rolnośrodowiskowe, otrzymała płatność rolnośrodowiskową w zmniejszonej wysokości na mocy decyzji z dnia 4 maja 2015 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków, zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego, w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II GSK 714/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 480/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 417/14 - dostępne na ww. stronie internetowej CBOSA). Zgodnie z § 39 ust. 1 tego rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z nieprzestrzeganiem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2 ). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informację o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). W przypadku ustalenia, iż rolnik prowadził działalność rolniczą w ramach zobowiązań rolnośrodowiskowych na mniejszych powierzchniach działek niż deklarowane, tak jak w niniejszej sprawie, należy przyjąć, że nie realizuje on wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach, na których stwierdzono powyższe nieprawidłowości. Natomiast, jak stanowi § 38 ust. 6 ww. rozporządzenia, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Z treści przedstawionych powyżej przepisów wynika bezspornie, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje - co do zasady - podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. Gwarancją zachowania tych warunków jest właśnie zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności. Przepis ten znajduje umocowanie w art. 18 ust. 1 in fine rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28 stycznia 2011 r. ze zm.), zgodnie z którym w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie do kwot wypłaconych już z tytułu zobowiązania w latach wcześniejszych. Rozporządzenie to, jako akt ustawowy i bezpośrednio skuteczny prawa unijnego, znajduje zastosowanie w systemie krajowym zgodnie z zasadami pierwszeństwa prawa unijnego i skutku bezpośredniego. Stąd, w przypadku stwierdzenia w roku 2014 niespełnienia któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów, na podstawie art. 18 rozporządzenia nr 65/2011, płatność rolnośrodowiskową przyznana w roku 2013 podlega odzyskaniu w części, której dotyczy niespełnienie wymogu. Mając na uwadze powyższe zaaprobować należy stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że skarżąca zobowiązana jest do zwrotu za rok 2013 płatności w łącznej kwocie 137.304,36 zł, ze względu na zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych oraz niedotrzymanie zobowiązań wieloletnich z tytułu płatności rolnośrodowiskowych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, że w decyzji z dnia 11 maja 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego w prawidłowy sposób ustalił kwotę do zwrotu w wysokości 137.304,36 zł, stanowiącą iloczyn niedochowanych powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego i stawek niedochowanych wariantów poszczególnych pakietów, według obliczeń wyszczególnionych w decyzji. Zgodzić należało się również z organami, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przedawnienie, bowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia biegnie od momentu ostatecznego zakończenia programu. W przedmiotowej sprawie program ten nie został jeszcze zakończony, a zatem nie można mówić o przedawnieniu. Ponadto, jak słusznie wywodził organ, w świetle art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, kwota nienależnie pobranych płatności znacznie przekracza równowartość 100 euro, tym samym nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. W konkluzji należy stwierdzić, że kwota płatności rolnośrodowiskowej w wysokości 137.304,36 zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, którą rolnik zwraca powiększoną o odsetki. Reasumując, w przekonaniu Sądu, organy administracji rolnej ustaliły istotne w sprawie fakty, a postępowanie prowadzone było z zachowaniem zasad postępowania. Tym samym, Sąd nie dopatrzył się naruszenia norm procesowych, czy też norm materialnych, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.