II GSK 2198/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Rysz Wojciech Kręcisz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1133/14 w sprawie ze skargi Gminy B. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej na realizowanie wspólnego zadania w zakresie postępowania ze zwierzętami wolno żyjącymi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy B. na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1133/14, oddalił skargę Gminy Brwinów na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 4 marca 2014 r. nr 8.108.2014 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej na realizowanie wspólnego zadania. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia: Rada Miejska w Brwinowie uchwałą Nr XLIX.510.2014 z 31 stycznia 2014 r., podjętą na podstawie art. 10 ust. 2 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 220 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), postanowiła udzielić Powiatowi Pruszkowskiemu w 2014 roku pomocy finansowej na realizację wspólnego zadania w zakresie postępowania ze zwierzętami wolno żyjącymi w rozumieniu art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856) w formie dotacji w wysokości 4.440,00 zł z przeznaczeniem na: 1) odławianie zwierząt wolno żyjących z miejsc publicznych, 2) odławianie zwierząt wolno żyjących z innych miejsc w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa, 3) odławianie zwierząt wolno żyjących rannych, 4) całodobową gotowość do działania niezależnie od liczby zgłoszonych przypadków. Wykonanie uchwały zostało powierzone Burmistrzowi Gminy. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (dalej: Kolegium RIO) uchwałą Nr 8.108. 2014 z 4 marca 2014 r., podjętą z powołaniem na art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1113), stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie z 31 stycznia 2014 r. z powodu braku podstawy prawnej oraz istotnego naruszenia prawa, tj. art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych Kolegium RIO wskazało, że jako podstawę prawną kontrolowanej uchwały powołano przepisy art. 10 ust. 2 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 220 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Przywołane przepisy nie wskazują ustawy, która określałaby kompetencje powiatu w zakresie realizacji zadań, na finansowanie których rada postanowiła udzielić pomocy finansowej. W ocenie organu, Rada Miejska w Brwinowie nie była uprawniona do udzielenia pomocy finansowej Powiatowi Pruszkowskiemu "z przeznaczeniem na odławianie zwierząt wolno żyjących". Zadanie powyższe nie jest bowiem zadaniem własnym Powiatu Pruszkowskiego. Organ nadzoru stwierdził, że udzielenie pomocy finansowej na zadanie własne donatora jest sprzeczne z art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. W analizowanym przypadku udzielenie pomocy finansowej nie miało na celu wsparcia Powiatu w realizacji jego zadań. Działanie takie nie znajduje podstawy prawnej. Kolegium RIO podkreśliło, że warunkiem zgodności z prawem wydatków ponoszonych przez gminę jest ich zgodność z dyspozycją właściwego przepisu prawa materialnego. Zasada ta znalazła swój wyraz w art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który stanowi że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na uchwałę RIO z 16 czerwca 2014 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 216 ust. 2 pkt. 5 ustawy o finansach publicznych przez ich błędne zastosowanie oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1226 ze zm.) i art. 4 ust. 1 pkt. 15 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), przez błędne ich niezastosowanie, nie były zasadne. WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej". Z kolei zgodnie z regulacją określoną w art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą. Wspomniana pomoc może być udzielona w formie dotacji celowej albo jako pomoc rzeczowa. Ponadto Sąd zaznaczył, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 5 stanowi o konieczności określenia przez radę pomocy w odrębnej uchwale. Pomoc ta (zarówno finansowa, jak i rzeczowa) może być jednak udzielona tylko na realizację zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, do której jest ona kierowana. Przemawia za tym przepis art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, stanowiący o przeznaczeniu wydatków jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 216 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy wynika, że wydatki jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizacje zadań własnych, zaś w art. 216 ust. 2 pkt 5 mowa jest o wydatkach na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Mając na uwadze, że w art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych mowa jest o wydatkach na realizację zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, WSA uznał, że art. 215 ust. 2 pkt 5 dotyczy wydatków na pomoc (rzeczową lub finansową) nakierowaną na finansowanie zadań beneficjenta tej pomocy. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem nadzoru, że Rada Miejska w Brwinowie nie była uprawniona do udzielenia pomocy finansowej Powiatowi Pruszkowskiemu "z przeznaczeniem na odławianie zwierząt wolno żyjących". Zadanie to nie jest bowiem zadaniem własnym Powiatu Pruszkowskiego. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 6 i art. 7 ustawy Prawo łowieckie naczelnym organem administracji rządowej w zakresie łowiectwa jest minister właściwy do spraw środowiska. Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, administracje w zakresie łowiectwa sprawuje samorząd województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Z powyższego wynika, że administracja w zakresie łowiectwa stanowi zadanie z zakresu administracji rządowej, którą sprawuje samorząd województwa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Innymi słowy z art. 7 ustawy Prawo łowieckie wynika, że sprawowanie administracji z zakresu łowiectwa jako zadania z zakresu administracji rządowej nie jest zastrzeżone jedynie dla samorządu województwa. W związku z tym kompetencje starosty, określone w art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie, do wydawania decyzji o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny stanowią administrację z zakresu łowiectwa sprawowaną przez samorząd powiatowy, a więc tym samym są zadaniami z zakresu administracji rządowej. W tej sytuacji zadania Starosty Pruszkowskiego określone w art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie winny być finansowane z dotacji celowej z budżetu państwa zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie zaś ze środków własnych Powiatu lub też z dotacji Gminy Brwinów. Zdaniem WSA, organ nadzoru, stojący na straży przestrzegania prawa przez samorząd terytorialny, w zaskarżonym akcie nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność uchwały, Nr XLIX.510.2014 z 31 stycznia 2014 r. z powodu sprzeczności z art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, który w jego ocenie został naruszony oraz stanowisko swoje w tym zakresie właściwie uzasadnił. Gmina Brwinów zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), przez naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 216 ust. 2 pkt. 5 ustawy o finansach publicznych przez ich błędne zastosowanie, a jednocześnie naruszenie art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie i art. 4 ust. 1 pkt. 15 ustawy o samorządzie powiatowym przez błędną ich interpretację, co doprowadziło WSA w Warszawie do błędnego przyjęcia, iż zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa ludzi przez odławianie (ewentualnie eliminację) dzikich zwierząt znajdujących się na terenach zurbanizowanych poza swoimi siedliskami jest zadaniem zleconym powiatom (i finansowanym wyłącznie ze środków budżetu państwa) nie zaś zadaniem własnym powiatów, a w konsekwencji, iż doszło do rażącego naruszenia przez Radę Miejską w Brwinowie przepisów przez udzielenie Powiatowi Pruszkowskiemu pomocy finansowej w formie dotacji celowej na zadanie, które powinno być uznane – przez WSA w Warszawie, a wcześniej organ nadzoru – za zadanie zlecone powiatu. Wskazując na powyższe uchybienie skarżąca, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, uwzględnienie skargi Gminy Brwinów i uchylenie zaskarżonej uchwały Kolegium RIO z 4 marca 2014 r. Nr 8.108.2014 w całości z powodu naruszenia przez Kolegium RIO art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 216 ust. 2 pkt. 5 ustawy o finansach publicznych przez ich błędne zastosowanie, a jednocześnie naruszenie art. 6, 7 i 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie i art. 4 ust. 1 pkt 15 ustawy o samorządzie powiatowym, przez błędną ich interpretację. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Kolegium RIO w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że zaskarżona uchwała Kolegium RIO nie narusza prawa. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istota stawianego zarzutu sprowadza się do błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 6, art. 7 i art. 45 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie, polegającej na uznaniu, że art. 45 ust. 3 tej ustawy nie stanowi przepisu szczególnego, wyłączającego zastosowanie ogólnych reguł dotyczących charakteru i sposobu finansowania zadań przez organy władzy publicznej z zakresu łowiectwa, wynikających z art. 6 i art. 7 ustawy. Przystępując do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji kontrolował uchwałę Kolegium RIO podjętą na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z powołanym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Kontrolowana przez Kolegium RIO uchwała Rady Miejskiej w Brwinowie została podjęta na podstawie art. 10 ust. 2 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 220 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Z powołanych przepisów wynika możliwość udzielania przez gminę, z jej budżetu, pomocy finansowej i rzeczowej innym jednostkom samorządu terytorialnego, przy czym pomoc finansowa ma charakter dotacji celowej, a podstawą jej udzielenia jest umowa. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że z treści art. 216 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 ustawy o finansach publicznych należy wyprowadzić wniosek, że udzielana przez gminę pomoc innej jednostce samorządu terytorialnego musi być nakierowana na realizację zadań własnych beneficjenta pomocy. Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej, trafnie uznał, że zadanie określone w uchwale Rady Miejskiej w Brwinowie jako "postępowanie ze zwierzętami wolno żyjącymi" nie należy do zadań własnych powiatu. Przyjęta przez Sąd wykładnia art. 6 i art. 7 ustawy – Prawo łowieckie jest prawidłowa. Z powołanych przepisów niewątpliwie wynika, że administracja w zakresie łowiectwa stanowi zadanie z zakresu administracji rządowej, którą sprawuje samorząd województwa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarżąca błędnie uważa, że z art. 45 ust 3 ustawy – Prawo łowieckie można wyprowadzić wniosek, że od zasady określonej w art. 6 i 7 powołanej ustawy został przewidziany wyjątek. Zgodnie z art. 45 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie, w przypadku szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę, starosta w porozumieniu z Polskim Związkiem Łowieckim, może wydać decyzję o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny. Z powołanego przepisu nie można więc wyprowadzić wniosku, że w zakresie w nim wskazanym ustawodawca odstąpił od zasady wnikającej z art. 6 ustawy – Prawo łowieckie. Przyznanie staroście kompetencji do wydawania decyzji o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny świadczy wyłącznie o tym, że w tym zakresie wykonywanie administracji z zakresu łowiectwa, jako zadania z zakresu administracji rządowej, powierzono innemu podmiotowi niż samorząd województwa, co jest zgodne z art. 7 ustawy – Prawo łowieckie. Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę, że wykonywanie przez starostę kompetencji określonych w art. 45 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie powinno być finansowane z dotacji z budżetu państwa (art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). W związku z tym stanowisko skarżącej, że art. 45 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie określa zadania własne powiatu, których realizacja może być finansowana poprzez pomoc finansową w formie dotacji przyznaną przez inną jednostkę samorządu terytorialnego jest chybione. Niezależnie od dotychczasowych uwag trzeba dodać, że wydawanie przez starostę decyzji o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny jest możliwe wyłącznie w przypadku szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej, natomiast z uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie nie wynika, by istnienie takiego zagrożenia leżało u podstaw podjęcia zakwestionowanej przez Kolegium RIO uchwały. Godzi się także zauważyć, że zgodnie z art. 33a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt w przypadku, gdy zwierzęta stanowią nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka, w tym gospodarki łowieckiej, dopuszcza się podjęcie działań mających na celu ograniczenie populacji tych zwierząt. W myśl art. 33a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt sejmik województwa, po zasięgnięciu opinii regionalnej rady ochrony przyrody, organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, oraz Polskiego Związku Łowieckiego, określi w drodze uchwały, miejsce, warunki, czas i sposoby ograniczenia populacji zwierząt, o których mowa w ust. 1. Przytoczona regulacja potwierdza, że powołany przez skarżącą przepisu art. 45 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie nie mógł stanowić właściwej podstawy do przyjęcia, że zadania, które miały być finansowane poprzez udzielenie dotacji tj.: 1) odławianie zwierząt wolno żyjących z miejsc publicznych, 2) odławianie zwierząt wolno żyjących z innych miejsc w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa, 3) odławianie zwierząt wolno żyjących rannych, 4) całodobową gotowość do działania niezależnie od liczby zgłoszonych przypadków są zadaniami własnymi powiatu. Powołany przepis, wbrew stanowisku skarżącej, nie może być rozumiany w ten sposób, że zezwala on na szybką reakcję władz lokalnych przed zagrożeniami wynikającymi z przebywania zwierząt wolno żyjących poza ich siedliskami, a tym samym wykonywanie zadania w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli (art. 4 ust. 1 pkt 15 ustawy o samorządzie powiatowym). Jak już wspomniano art. 45 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie wprost stanowi podstawę do wydawania przez starostę decyzji w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).