II OSK 2489/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 422/16 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 422/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 145 § 1 pkt 1 b i c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane i art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy nieustalenie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości i nieuznanie ich za stronę postępowania oraz prowadzenie postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki i następnie wydanie decyzji bez zapewnienia czynnego udziału w tym postępowaniu wszystkim współwłaścicielom nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 75 K.p.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy prowadzenie postępowania inkwizycyjnego w zakresie oględzin obiektu budowlanego, który miałby podlegać rozbiórce i niezapewnienie stronom czynnego udziału w oględzinach i innych czynnościach związanych z kwestionowanym obiektem (dokonywanie pomiarów i odległości od drogi oraz oceny "trwałości" jego związania z gruntem bez udziału stron postępowania); 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 4 K.p.a. w zw. z art. 100 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 i 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane i art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. poprzez brak pouczenia strony o możliwości wystąpienia o zgodę na posadowienie obiektu w odległości mniejszej niż 8 m od krawędzi jezdni, brak wyznaczenia terminu do wystąpienia z takim wnioskiem oraz brak zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie udzielenia zgody przez zarządcę drogi na posadowienie obiektu w odległości mniejszej niż 8 m, a naruszenie tych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na możliwość spełnienia wymogów wynikających z przepisów odrębnych i tym samym możliwość wdrożenia postępowania legalizacyjnego; 4) art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 97 § 4 K.p.a. w zw. z art. 100 § 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do zastosowania procedury legalizacyjnej wymagane jest dysponowanie przez inwestora zgodą na zmniejszenie odległości od krawędzi drogi posadowienia obiektu budowlanego i nie jest dopuszczalne uzyskanie takiej zgody w trakcie trwania postępowania, a tym samym organ nie powinien nałożyć na inwestora obowiązku przedłożenia takiej zgody i zawiesić postępowania na czas uzyskania takiej zgody; 5) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że kwestionowany obiekt budowlany stanowi budowlę, której wzniesienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy organ nie ustalił, czy obiekt wzniesiony jest z wyrobów budowlanych, nie ustalił w sposób zgodny z przepisami postępowania, że jest trwale związany z gruntem oraz że jest obiektem budowlanym, a nie ruchomością posadowioną na gruncie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie nr 1 skargi kasacyjnej. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że nieustalenie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, na której posadowiony jest wzniesiony bez pozwolenia obiekt budowlany nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z treścią art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 j.t ze zm.) nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Inwestor, który zrealizował obiekt budowlany, którego dotyczy nakaz rozbiórki jest znany. Tym samym ustalanie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, na której obiekt budowlany się znajduje nie jest konieczne. Niezasadny jest również drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że niezapewnienie czynnego udziału inwestora w oględzinach obiektu budowlanego nie było uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i które uzasadniałoby uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji. Parametry tego obiektu oraz jego usytuowanie zostały ustalone nie tylko w protokole oględzin ale również zdjęciami. Nadto skarżącej kasacyjnie Spółce jako inwestorowi parametry te muszą być doskonale znane. Spółka nie przedstawiła też żadnych dowodów, które chociażby uprawdopodobniały fakt, że poczynione przez organy administracji ustalenia faktyczne są wadliwe. Powtórzenie oględzin obiektu z udziałem osób uprawnionych do działania w imieniu Spółki nie skutkowałoby zmianą dokonanych przez organ administracji ustaleń. Bezzasadny jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przepisów wskazanych w punkcie trzecim. Organ administracji nie miał obowiązku pouczania skarżącej kasacyjnie Spółki o możliwości wystąpienia o zgodę na posadowienie obiektu w odległości mniejszej niż 8 m od krawędzi jezdni, wyznaczania terminu do wystąpienia z takim wnioskiem oraz zawieszania postępowania do zakończenia postępowania w przedmiocie uzyskania takiej zgody. Z akt sprawy wynika, że Spółka występowała o uzyskanie takiej zgody i jej nie uzyskała, co zostało szczegółowo opisane w skardze do Sądu I instancji. Pouczanie Spółki o możliwości takiego wystąpienia było więc zbędne. Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów wskazanych w punkcie czwartym stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 j.t. ze zm.) w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stosuje się odpowiednio. Z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika, że zgoda na odstępstwo może być wyrażona tylko przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wykładnia systemowa przemawia jednak za tym, by dopuścić możliwość uzyskania takiej zgody także w innych przypadkach. Nie ma żadnego uzasadnionego powodu, by możliwość uzyskania takiej zgody była wyłączona w odniesieniu do obiektów realizowanych na podstawie zgłoszenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy opowiedzieć się za dopuszczalnością wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie takiej zgody także w postępowaniach legalizacyjnym i naprawczym. W postępowaniu legalizacyjnym i naprawczym w istocie badane jest spełnienie takich samym przesłanek jak w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę lub w postepowaniu zgłoszeniowym. Różnica jest taka, że w postępowaniu legalizacyjnym i naprawczym badanie to następuje w odniesieniu do już istniejącego obiektu. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka, jak to zostało już wcześniej wskazane, występowała z wnioskiem o uzyskanie zgody na odstępstwo i zgody takiej nie uzyskała aczkolwiek organ nie wyraził swojego stanowiska w formie decyzji. Nie było tym samym podstaw do tego, by organ nadzoru budowlanego wzywał skarżącą kasacyjnie Spółkę do wykazania, że Spółka wystąpiła o uzyskania takiej zgody i zawieszenia postepowania do czasu uzyskania takiej zgody. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisów wskazanych w punkcie piątym. Ponownie stwierdzić należy, że parametry obiektu zostały należycie ustalone przez organy administracji i brak jest podstaw do ich kwestionowania. Brak jest również podstaw do kwestionowania prawidłowości kwalifikacji zrealizowanego obiektu jako trwale związanego z gruntem. Kwestia wykładni pojęcia "obiektu trwale związanego z gruntem" była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2477/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA wyraził pogląd, że: "O tym czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania." Z kolei w wyroku z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2447/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że: "Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce." Poglądy te, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Mają one zastosowanie również w niniejszej sprawie. Ustalone w toku postępowania administracyjnego parametry obiektu budowlanego pozwalają stwierdzić, że jego gabaryty i konstrukcja zapewniają mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. W tej sytuacji twierdzenie, że obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie jest ruchomością nie znajduje uzasadnienia. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.