VII SA/Wa 1436/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P.S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji skargę oddala Postanowieniem z dnia [...]lutego 2015 r. nr [...], znak [...], Wojewoda [...]nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2015 r. nr [...], znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P.S.A. z siedzibą w K.("skarżąca") pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 400kV M.-S., teren gminy [...]Etap 3 w zakresie: montaż przewodów w przęsłach nr [...]-[...]na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w gminie [...], obręb [...]. Na ww. postanowienie zażalenie złożyli J. R., K. R., Z. R. oraz L. R.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2015 r., znak [...], uchylił postanowienie z dnia [...]lutego 2015 r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2015 r. oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Ponadto, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ uznał więc za zasadne uchylenie postanowienia Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2015 r. w przedmiocie nadania decyzji Wojewody [...]z dnia [...] lutego 2015 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, skoro w przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy do nadania ww. decyzji takiego rygoru na podstawie art. 108 § 2 K.p.a. Spółka P.S.A. z siedzibą w K. w skardze na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca spółka zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że treść zawartej w nim normy wyklucza nadanie decyzji o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności; 2. przepisów postępowania, tj. art. 108 § 2 w zw. § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące uchyleniem postanowienia organu pierwszej instancji i umorzeniem postępowania w przedmiocie nadania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że normy zawarte w ustawie Prawo budowlane są normami o charakterze materialnym, których adresatami są inwestorzy i inne podmioty operujące na rynku budowlanym, a przepisy, z których składa się ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają odmienny charakter. Występujące w niej normy mają charakter formalny i kierowane są przede wszystkim do organów administracji, dotyczą zaś wyłącznie postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej sformułowanie przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, że kierowany jest on do inwestorów, ponieważ to oni są podmiotem rozpoczynającym roboty budowlane. Podmiotem takim, w szczególności, nie może być organ administracji. Przywołany przepis nie stanowi więc lex specialis w stosunku do art. 108 § 2 w zw. z § 1 K.p.a., gdyż przepisy te kierowane są do zupełnie różnych podmiotów i odznaczają się odmiennym charakterem. Skarżąca podkreśliła też, że kwestia niezwykle wysokiej wagi i kluczowego charakteru przedmiotowej inwestycji dla interesu społecznego i gospodarczego jest w sprawie bezsporna co oznacza, że przesłanki nadania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. rygoru natychmiastowej wykonalności zostały spełnione. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 108 § 1 K.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może, w drodze postanowienia, zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie (§ 2). Należy podkreślić, że stosownie do przywołanego przepisu organ w ramach tzw. uznania administracyjnego, ale nie dowolnie, w zależności od okoliczności sprawy, rozstrzyga w kwestii natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie. Instytucja tam przewidziana ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych, dlatego przesłanki uzasadniające rygor natychmiastowej wykonalności muszą być poddawane ścisłej wykładni. Omawiany rygor może być nadany decyzji tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w art. 108 § 1 K.p.a. Niezwłoczne wdrożenie decyzji w życie będzie niezbędne wówczas, gdy nie można się obejść w danym czasie bez natychmiastowego wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Organ administracji działa wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1892/11, LEX nr 1 219 418, czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 1998 r. sygn. akt V SA 677/97, LEX nr 59 221). Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wskazać należy, że decyzją ostateczną (art. 16 § 1 K.p.a.) jest taka decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W związku z tym, decyzja ostateczna to decyzja organu pierwszej instancji, co do której w terminie czternastu dni nie wniesiono środka odwoławczego, jak również decyzja organu drugiej instancji. Zestawiając ze sobą treść art. 108 § 1 K.p.a. oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (w przywołanym brzmieniu) należy stwierdzić, że decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na tej podstawie, nie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z dnia 29 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA/Po 1925/99, LEX nr 1 258 937, przywołanym też przez skarżącą, art. 108 § 1 K.p.a. i art. 28 Prawa budowlanego nie pozostają w takim stosunku by rozważać stosowanie do nich reguł kolizyjnych, a w szczególności reguły lex specialis derogat legi generali, bowiem art. 108 K.p.a. należy do przepisów proceduralnych, natomiast art. 28 Prawa budowlanego jest przepisem prawa materialnego. Stąd też należy przyjąć, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności na tle art. 108 § 1 K.p.a. jest możliwe tylko wtedy, gdy decyzja, w związku z treścią przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania stanowiącego podstawę jej wydania, nadaje się do wykonania. Z art. 28 Prawa budowlanego wynika, że wykonanie decyzji pozwalającej na rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro więc nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest możliwe tylko w stosunku do decyzji nieostatecznej, a prowadzenie robót budowlanych może mieć miejsce dopiero w oparciu o decyzję ostateczną (w przeciwnym wypadku jest to samowola budowlana) to nadanie takiemu rozstrzygnięciu rygoru (jak w niniejszej sprawie uczynił to organ pierwszej instancji) rażąco narusza zasady prawa budowlanego. Co więcej, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym orzeczeniu, nadanie rygoru wykonalności decyzji nieostatecznej jest instrumentem obejścia prawa i narusza przepisy art. 6 K.p.a. Ponadto, niemożliwe było odniesienie do niniejszej sprawy, przywołanego przez skarżącą, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2113/11, LEX nr 1 152 140. Skarżąca, powołując się na powyższe orzeczenie wskazała, że kryterium decydującym o możliwości nadania decyzji o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności jest istnienie interesu społecznego lub gospodarczego, o którym mowa w art. 108 K.p.a. Należy podkreślić, że orzeczenie to odnosiło się do zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a nie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na podstawie art. 28 Prawa budowlanego, i z tego powodu jego przywołanie w niniejszej sprawie nie mogło wpłynąć na jej rozstrzygnięcie. Na marginesie trzeba wskazać, że możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynika wprost z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, z późn. zm.). Przepis ten jest więc wyjątkiem od zasady opisanej wcześniej, zgodnie z którą nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na podstawie Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia), nie jest prawnie możliwe. Z powyższych względów – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.