II SAB/Lu 32/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia wniosku R. P. z dnia [...] r.; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty na rzecz R. P kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lutego 2016 r. R. P. złożyła do Starosty drogą elektroniczną (na adres [...].pl adres podany na stronie Starostwa w Biuletynie Informacji Publicznej) wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez nadesłanie na adres poczty elektronicznej, z którego nadano wniosek umów cywilnych zawartych przez Powiat H. z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżąca wniosła o zrealizowanie wniosku poprzez przesłanie skanów w/w umów. Starosta nie zareagował na wniosek, w związku z czym pełnomocnik R. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na jego bezczynność w zakresie opisanego wyżej wniosku. Zażądał stwierdzenia, że Starosta dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku z dnia [...] lutego 2016 r., zobowiązania do rozpoznania wniosku w terminie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym [...] zł tytułem kosztów adwokackich zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie § 16 zdanie 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w zw. z pkt 3 załączonej do skargi umowy. W skardze podniesiono, że w terminie przewidzianym ustawą Starosta, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie udostępnił wnioskowanych informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie ich udzielenia ani też decyzji o umorzeniu postępowania. Świadczy to o pozostawaniu organu w bezczynności. Skarga zawiera oświadczenie pełnomocnika, w którym stwierdza, że zgodnie z umową ze skarżącą, jest ona obciążona w przedmiotowej sprawie kosztami zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej za czynności adwokackie. Odpowiadając na skargę Starosta wniósł o umorzenie postępowania oraz nie zasądzenie kosztów procesowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wnioski te uzasadniono tym, że informacja publiczna została skarżącej udzielona i przesłana w formie elektronicznej zgodnie z jej żądaniem. Stwierdzono jednocześnie, że liczba wniosków o udzielenie informacji publicznej wpływających do organu wzrasta w dużym tempie. "Urząd bywa zasypywany tego typu sprawami, w związku z czym może zostać popełniony błąd – zwłaszcza jeśli pismo przychodzi drogą mailową – który to błąd został jednak naprawiony i skarżąca nie poniosła w związku z tym szkody". W ocenie Starosty nie uzasadnione jest też żądanie zasądzenia kosztów procesu. W dniu [...] kwietnia 2016 r. wpłynęło do Sądu pismo pełnomocnika skarżącej, w którym przyznaje, że informacja publiczna została skarżącej udzielona w dniu [...] marca 2016 r., a zatem w skarga w chwili jej składania była zasadna. Wniósł o umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania. Następnie pismem z dnia [...] maja 2016 r.(data wpływu) sprecyzował swój poprzedni wniosek, oświadczając, że wniosek o umorzenie postępowania dotyczy punktu 2 skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Tak art. 10 ust. 1, jak i żaden inny przepis zacytowanej ustawy nie przewiduje, aby wniosek o udostępnienie informacji publicznej spełniać musiał warunki formalne inne, niż wskazanie rodzaju informacji publicznej, o udostępnienie której się wnosi oraz sposobu jej udostępnienia. Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) – i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz postanowienie NSA z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15 i z dnia 3 listopada, sygn. akt I OSK 1940/15 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej należy traktować bowiem jako zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. Do obowiązków organu administracji publicznej, jak też i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. postanowienie NSA z dnia [...] września 2015 r., sygn. I OSK 1968/15 i z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15 – opubl. CBOSA). Jednostka ma bowiem prawo działać w zaufaniu do podmiotu podającego publicznie adres i oczekiwać, że skoro podany zostaje do publicznej wiadomości adres poczty elektronicznej, to kierowana na ten adres poczta będzie odbierana, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zakwalifikowanie listu jako spam nie oznacza bowiem automatycznie, że podlega on usunięciu). Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu (por. postanowienie NSA z dnia [...] września 2015 r., sygn. I OSK 1968/15 i z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15). W świetle powyższych wywodów przyjąć zatem należy, że skoro nie budzi wątpliwości, iż skarżąca przesłała wniosek na adres poczty elektronicznej podanej przez Starostę do publicznej wiadomości jako adres do korespondencji, to wiadomość zawierająca wniosek nie tylko, że dotarła do adresata w dacie jej wysłania, ale też dotarła kompletna. Skoro zaś na Staroście spoczywa obowiązek takiej organizacji pracy urzędu powiatowego, który zapewni bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań to braku reakcji z jego strony na wniosek w ustawowym terminie czternastu dni (art. 13 ust. 1 u.i.p.) nie uzasadnia domniemane zachowanie pracownika. Skoro zatem nie budzi wątpliwości to, że wniosek dotarł do adresata w dniu jego przesłania, a adresat miał obowiązek takiego zorganizowania pracy wspomagającego go urzędu, który zapewnia bezproblemowy odbiór przychodzącej korespondencji, to kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest ustalenia tego, czy Starosta jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca, stanowi informację publiczną, do udostępnienia której mają zastosowanie zasady i tryb określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Według bowiem powszechnie akceptowanego poglądu jedynie publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197, wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10 – opubl. CBOSA). Zgodnie z art. 163 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.) mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Ustęp drugi tego przepisu stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o powiecie, należy przez to rozumieć lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Unormowanie art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Powiatową administrację zespoloną stanowi między innymi starostwo powiatowe (art. 33b pkt 1). Przy czym stosownie do art. 34 ust. 1 i 35 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz, jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży sprawując zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży. W świetle tych unormowań nie może budzić wątpliwości to, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowiącego, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej starosta jako organ władzy samorządowej, a zatem i władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Artykuł 1 ust.1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6. Przepis ten w ustępie pierwszym zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, pośród których znalazły się między innymi informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym , w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c u.d.i.p.). Zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, T. 2002, s. 28–29). Biorąc powyższe pod uwagę orzecznictwo konsekwentnie stoi na stanowisku, że udostępnieniu podlega także treść umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami dysponującymi majątkiem publicznym. Zwraca się uwagę, że umowy cywilnoprawne w zakresie w jakim dotyczą dysponowania środkami publicznymi stanowią podstawę do zmniejszenia aktywów, którymi dysponuje organ, podlegają zatem udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f/ ustawy. Umowy te obrazują zasady funkcjonowania organu administracji publicznej i sposób gospodarowania środkami publicznymi, którymi dysponuje organ. Należy podkreślić, że fakt, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy, czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona w ogólności charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy zobligowany jest wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie ( wyrok NSA z dnia [...] maja 2015r. I OSK 634/15 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA). Przy takim unormowaniu żądane przez skarżącą informacje w postaci umów zawartych przez Powiat H. z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu, należało uznać za informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro więc Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a informacje, których udostępnienia żąda skarżąca stanowią informację publiczną obowiązkiem Starosty było ich udostępnienie w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej . Słusznie twierdzi skarżąca , że w sprawie jej wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. Starosta pozostawał w bezczynności, czym naruszył jej art. 13 ust. 1. W orzecznictwie i doktrynie prawniczej podkreśla się, że stan bezczynności oznacza sytuację, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych działań w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył tego postępowania podjęciem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został wydany lub czynność nie została dokonana. Konsekwentnie podtrzymywany jest pogląd, zgodnie z którym w sprawach dotyczących udzielenie informacji publicznej skargę na bezczynność organu można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, jak przy klasycznej bezczynności, ale również w sytuacji sporu między wnioskodawcą, a adresatem wniosku co do charakteru żądanej informacji. Jak się podkreśla, w tego rodzaju sprawach skarga na bezczynność chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyrok NSA z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10 opubl. CBOSA). W przedmiotowej sprawie organ nie kwestionował, że żądana informacja jest informacją publiczną i po wpłynięciu skargi na bezczynność przy piśmie z [...] marca 2016 r. udzielił skarżącej żądanej przez nią informacji, przed tą datą nie podejmując żadnych czynności w sprawie. Biorąc pod uwagę to, że wniosek skarżącej wpłynął do starostwa w dniu [...] lutego 2016 r. a więc stosownie do unormowania art. 13 ust. 1 ustawy. odpowiedź powinna być udzielona najdalej do dnia [...] lutego 2016 r. ,Sąd stwierdził, iż w ustawowym terminie, w którym informacja publiczna powinna być udzielona Starosta pozostawał w bezczynności (punkt II sentencji wyroku). Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność , Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia [...] marca 2013 r.,sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt: II SAB/Wr 14/14, w P. z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w P. z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 – opubl. CBOSA). W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, zważywszy na fakt, że okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny i po wniesieniu skargi do Sądu organ udostępnił żądaną informację. Organ wyjaśnił, że uchybienie ustawowego terminu mogło być spowodowane dużą ilością wpływających do organu wniosków, co przyczyniło się do bezczynności Starosty. Nie wynikało to jednak ze złej woli organu. Okoliczności te nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej powoływana jako "p.p.s.a.", sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3) oraz stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (por. uchwała NSA z [...].11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr [...], poz. 63). W świetle dominującego aktualnie orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1a p.p.s.a oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a, to jest orzeczenia w kwestii charakteru (rażącego/nierażącego) bezczynności oraz (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (zob. np. postanowienie NSA z [...].07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z [...].01.2013 r., II OSK 2390/12 – CBOSA). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia wniosku (pkt I sentencji wyroku). O kosztach Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając na rzecz skarżącej koszty pełnomocnictwa w kwocie [...]zł, zwrot uiszczonego wpisu w wysokości określonej w § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.) wynoszącej [...] zł oraz opłatę skarbową w wysokości [...] zł za udzielenie pełnomocnictwa. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie dopatrzył się możliwości podwyższenia stawki minimalnej za czynności adwokackie, bowiem nie wystąpiła żadna z okoliczności, o których mowa § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie uprawniających do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewyższającej stawkę minimalną. Fakt złożenia oświadczenia o wysokości kosztów obciążających stronę z tytułu wynagrodzenia adwokata na podstawie § 16 nie obliguje Sądu do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w wysokości określonej w tymże oświadczeniu. Zdaniem Sądu, sprawa poddana sądowej kontroli nie jest zawiła, ani obszerna, a tym samym nakład pracy pełnomocnika w związku z występowaniem w przedmiotowej sprawie był niewielki, co uzasadnia zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według stawki minimalnej.