IV SA/Gl 54/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jaworznie na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 23 kwietnia 2015 r. nr VII/82/2015 w przedmiocie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej w części dotyczącej cmentarzy komunalnych stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Jaworznie dokonała zmiany uchwały z dnia 30 sierpnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej w części dotyczącej cmentarzy komunalnych. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t. Dz. U. Nr 45 z 2011 r., poz. 236). W § 3 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. I właśnie ten paragraf został zakwestionowany przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Jaworznie, który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanego paragrafu uchwały, zarzucając jej naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1484) oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego, w którego treści przewidziano jego wejście w życie z dniem podjęcia, bez publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W motywach skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, gdyż zawiera przepisy generalne i abstrakcyjne adresowane do każdej osoby, która będzie korzystała z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest przewidziane prawem jego prawidłowe ogłoszenie. Akty prawa miejscowego ogłasza się zaś w wojewódzkim dzienniku urzędowym i jest ono obowiązkowe. Tego wymogu zaskarżona uchwała nie spełnia. Skarżący powołał się przy tym na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1901/13. Odpowiadając na skargę organ samorządu terytorialnego postulował jej oddalenie. Zwrócił w pierwszej kolejności uwagę na niejednolitość orzecznictwa co do kwalifikacji uchwał, wydanych w zakresie przedmiotowej problematyki, jako aktów prawa miejscowego. Zaskarżonej uchwale nie można było nadać charakteru takiego aktu, gdyż zmienia ona uchwałę z 2007 r., która nie stanowi aktu prawa miejscowego, a nie została zakwestionowana przez organ nadzoru, a nadto była ona już zmieniana na tożsamych zasadach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nich nieważności. Zaskarżona uchwała dotyczy cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego i za usługi świadczone na terenie cmentarza komunalnego. Wymienia ona szereg czynności, z których przynajmniej część należy zakwalifikować jako usługi komunalne, które są świadczone przez zarządzającego cmentarzem. Dotyczy to w szczególności czynności związanych z przechowaniem, czy ekshumacją zwłok. W tym zakresie osoby uprawnione do pochowania zwłok nie mają wyboru świadczeniodawcy, w związku z czym ustalone stawki opłat są adresowane bezpośrednio do nich, a nie tylko do zarządcy cmentarza. Trafnie organ samorządowy wskazuje na niejednolitość orzecznictwa co do traktowania tego rodzaju uchwał. Sąd w niniejszym składzie przychyla się do, jak się wydaje, przeważającego aktualnie poglądu, że uchwała wprowadzająca omawiane opłaty nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Jej adresatem są osoby korzystające z cmentarzy komunalnych, zobowiązane do ponoszenia określonych opłat. Nie są to adresaci imiennie oznaczeni lecz ujęci w sposób generalny. Tego rodzaju uchwała obejmuje przy tym sytuacje powtarzalne, a nie jednorazowe. Są to znamiona odpowiadające ukształtowanemu doktrynalnie i orzeczniczo pojęciu aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1901/13, zbiór LEX nr 1418773 i z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15, dostępny w internecie, czy też wyroki WSA: w Krakowie z 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/15 i w Gliwicach z 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 890/15). Wątpliwości może wywoływać przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej upoważnienie do powierzenia przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uprawnień z art. 1 pkt 2 tego artykułu organom wykonawczym tych jednostek, co odbiega od zasady z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według której akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy (wyjątek dotyczy przepisów porządkowych, nie dotyczy poruszanej problematyki). Nie mogą one jednak wpływać na ocenę charakteru uchwał organów stanowiących, gdyż o nim decyduje rodzaj materii regulowanych daną uchwałą. Natomiast w niniejszej sprawie nie występuje problem aktu wydanego przez organ wykonawczy. Zauważyć jedynie można, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie wyrażono stanowisko, że kompetencje organów samorządowych z art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej mają charakter dodatkowy w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi, a zatem przepis ten stanowi podstawę do wydawania aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1564/13, dostępny w internecie). Przepisy art. 4 ust, 1 pkt 2 i ust. 2 cyt. ustawy wyznaczają więc generalną właściwość organów samorządowych do określenia wysokości cen i opłat oraz sposobu ich ustalania. Ubocznie można zauważyć, że w orzecznictwie pojawił się pogląd, według którego w zakresie opłat "cmentarnych" przepisem szczególnym jest art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 2126), stanowiący, że po upływie 20 lat ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. W konsekwencji za "usługi cmentarne" należy rozumieć wyłącznie opłaty związane z pochowaniem zwłok i tylko w tym zakresie organ gminy może ustalać opłaty (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 932/09, dostępny w internecie). Stanowiska tego nie sposób podzielić. Wskazany przepis art. 7 ust. 2 mieści się w jednostce redakcyjnej dotyczącej czasokresu użycia grobu do chowania. Uiszczenie wymienionej w tym przepisie opłaty jest w nim użyte jedynie jako jeden z warunków uniemożliwiających ponowne użycie grobu po upływie 20 lat, ale sam ten przepis nie określa ani wysokości opłaty, ani sposobu jej ustalenia, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie. Mówi wręcz o opłacie już przewidzianej. Ograniczenie się do samego art. 7 nie wyjaśnia więc sytuacji, która staje się oczywista po uwzględnieniu pierwotnej wersji ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zawierała ona przepis art. 2 ust. 3 przewidujący właśnie opłaty za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych, ustalane przez prezydia odpowiednich rad narodowych. Tak więc art. 7 ust. 2 wymienia tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat. Sytuację skomplikowało dopiero skreślenie art. 2 ust. 3 na mocy art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154) – z dniem 23 maja 1989 r. Upadła wówczas wyraźna podstawa prawna dla ustalenia przedmiotowych opłat i kompetencji organów w tym względzie. Spowodowało to próby różnych rozwiązań uwidocznione w zróżnicowanym orzecznictwie. Jena z nich zaaprobowana została w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95 (ONSAPU 1996/6/80), która uznała w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych podstawę do określania przez gminę, zarządzającą bezpośrednio cmentarzem, opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok, traktując przy tym taką uchwałę jako ofertę do zawarcia umowy cywilnoprawnej podlegającą nawet negocjacjom. Tak więc pogląd ten wiązał się ze specyficznym, przejściowym stanem prawnym, który uległ diametralnej zmianie właśnie po wejściu w życie ustawy o gospodarce komunalnej. Jej art. 4 ust. 1 pkt 2 określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie za bezsporną uznaje się przynależność cmentarzy do tej kategorii obiektów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 73/13, dostępny w internecie), w związku z czym objęte są one omawianym przepisem i nie jest konieczne poszukiwanie, tak jak w poprzednim stanie prawnym, skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, zmierzających do przezwyciężenia istniejącej wówczas niejasnej sytuacji prawnej. Zwrócić należy zwłaszcza uwagę na występujący w art. 4 ust. 1 zwrot "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Otóż art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w żadnym elemencie wchodzącym w skład normy z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie tylko nie wprowadza odmiennych zapisów, ale w ogóle nie reguluje tych kwestii, a mianowicie nie ustala wysokości cen i opłat, ani też nie stanowi o sposobie ich ustalania. Brak jest zatem podstaw do traktowania go jako przepisu szczególnego w rozumieniu cyt. art. 4 ust. 1. W konsekwencji ustalenie cen i opłat w oparciu o ten ostatnio wymieniony przepis nie doznaje ograniczenia wyłącznie do czynności objętych ściśle pojęciem "pochowanie zwłok" z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach (...). Wracając do wcześniejszych rozważań należy stwierdzić, że skoro zaskarżona uchwała zawiera materię stanowiącą prawo miejscowe, to trafnie zarzuca skarga, że stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia jej w życie jest jej ogłoszenie, co następuje – zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Określenie w § 3 zaskarżonej uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, a więc bez zachowania ustawowego, a nawet konstytucyjnego wymogu ogłoszenia, musi być uznane za istotne naruszenie prawa, uzasadniające uwzględnienie wniosku skarżącego. Nie wyklucza tego podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że uchwała ta zmienia uchwałę, której też nie nadano rangi prawa miejscowego. Natomiast konsekwencją niniejszego wyroku jest to, że organ samorządowy nie będzie mógł wprowadzić zmiany do pierwotnej uchwały, lecz dla realizacji swoich zamierzeń wyrażonych w zaskarżonej uchwale musiał będzie podjąć całościową uchwałę w formie aktu prawa miejscowego. Stwierdzenie nieważności tylko § 3 uchwały jest zatem wystarczające do pozbawienia jej skuteczności prawnej ex tunc, skoro przez brak publikacji nie spełnia ona konstytucyjnego warunku wejścia w życie. Z kolei wyeliminowanie z obrotu prawnego także uchwały pierwotnej wykraczałoby poza hipotezę art. 135 p.p.s.a., niezależnie od tego, że nie służyłoby poczuciu stabilności prawa, zwłaszcza wobec wskazanej wcześniej rozbieżności orzeczniczej. Z powyższych względów orzeczono, jak w sentencji na podstawie powołanego już art. 147 § 1 p.p.s.a. im