IV SA/Wa 1098/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Wójt Gminy [...] postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku S. i E. B., Z. i M. B., D. L., M. C. o wszczęcie z urzędu postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w [...] oznaczonych numerami działek ewidencyjnych [...] oraz [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia z urzędu ww. nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że nie dostrzega w sprawie interesu społecznego, ponieważ wniosek składają jedynie osoby posiadające swoje nieruchomości po południowej stronie drogi. Wójt podejmował mediacje dotyczące uregulowania stanu prawnego nieruchomości, między innymi złożony był wniosek do Rady Gminy [...] celem nabycia nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Wniosek ten nie został przez Radę Gminy podjęty. Organ wskazał ponadto, iż w Starostwie Powiatowym w [...] toczyło się postępowanie dotyczące spornych granic, zaś geodeta wykonujący czynności na zlecenie Starostwa Powiatowego odnalazł w terenie punkty graniczne na północnej granicy działki [...] oraz na zachodniej granicy działki [...]. W zażaleniu na powyższe postanowienie S. B. i Z. B. zarzucili naruszenie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. 2015, poz. 520 z późn. zm., zwanego dalej "p.g.k.") poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie występuje interes społeczny, w sytuacji gdy uregulowanie stanu prawnego ww. działek poprawiłoby komunikację na ulicy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 61 a § 1 k.p.a. i wskazało, że możliwość wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu jest znacznie ograniczona poprzez wskazanie w art. 30 ust. 2 p.g.k. przesłanek jego wszczęcia. Wynika zeń, że postępowanie rozgraniczeniowe może być wszczęte z urzędu przy scalaniu gruntów, a także jeżeli brak jest wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Oznacza to, że powiązanie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego ze spełnieniem jednej ze wskazanych przesłanek wyklucza możliwość uznania organu administracji publicznej co do możliwości wszczęcia tego postępowania, jak też możliwość wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu w innych przypadkach niż w nim wymienione. W przedmiotowej sprawie nie toczy się postępowanie w sprawie scalenia gruntów, brak jest wniosku strony o rozgraniczenie nieruchomości, jak również nie występują potrzeby gospodarki narodowej. Ponadto żalący nie są stronami postępowania rozgraniczeniowego, o którego wszczęcie wnoszą. Odnosząc się do interesu społecznego organ wskazał, że w aktach sprawy znajdują potwierdzenie ustalenia organu pierwszej instancji, które nie budzą wątpliwości, że w roku 2012 uprawniony geodeta – M. K. wznowił znaki graniczne między nieruchomością oznaczoną nr ewid. [...] położoną w miejscowości [...], gm. [...], będącą we władaniu Gminy [...], a działkami oznaczonymi numerami ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które stanowią własność P. P. (działka nr [...]), M. i Z. B. /działka nr [...]/, M. C. (działka nr [...]), E. i S. B. (działka [...]), D. L. (działka nr [...]) i H. Z. G. (działka nr [...]), znajdujące się we władaniu: Skarbu Państwa (działka nr [...]), [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich (działka nr [...]). Wznowienia znaków granicznych geodeta wykonał w oparciu o: operat jednostkowy [...], [...], [...], operat modernizacji ewidencji gruntów [...], operat ewidencji gruntów [...]. Granica między działkami nr ewid. [...] i [...] przebiega przez punkty [...], [...] i [...]. Prace związane z wznowieniem znaków granicznych zakończono w dniu 19 października 2012 r. Tym samym organ uznał, że granica między działkami nr ewid. [...] i [...] jest ustalona. Podstawą wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu nie mogą być roszczenia o poszerzenie drogi gminnej właścicieli działek położonych po przeciwnej stronie tej drogi. Podstawą wszczęcia takiego postępowania nie mogą być również wskazane w zażaleniu założenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do planowanego przebiegu drogi oznaczonej w planie symbolem [...], ponieważ dopiero budowa, rozbudowa lub przebudowa tej drogi będzie skutkować przejęciem przez Gminę gruntu oznaczonego wymienionym symbolem. Kolegium, wskazało również, że bez wpływu na uznanie interesu społecznego, skutkującego rozgraniczeniem nieruchomości, pozostaje planowany – niedoszły do skutku, zakup działki nr ewid. [...]. Kolegium wyjaśniło także, że w przypadku wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu właściciele działek usytuowanych po przeciwnej stronie drogi oznaczonej nr ewid. [...], w tym S. B. i Z. B. nie byliby stronami postępowania rozgraniczeniowego między działkami nr ewid. [...] i [...]. Tym samym nie uczestniczyliby w tym postępowaniu, nie byliby uprawnieni do wnoszenia uwag, jak również nie przysługiwałyby im środki zaskarżenia, w tym prawo skierowania sprawy do sądu powszechnego. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący – S. B. wniósł o jego uchylenie a także uchylenie poprzedzającego go postanowienia pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie zażalenia S. B. i Z. B. na postanowienie Wójta Gminy [...] w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien uchylić zaskarżone postanowienie w sprawie ze względu na naruszenie przez organy administracyjne słusznego interesu obywateli oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niepoczynieniu kompletnych i wszechstronnych ustaleń faktycznych odnośnie okoliczności i przyczyn zmniejszenia powierzchni działki o nr ewidencyjnym [...], będącej we władaniu Gminy [...], w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania wznowienia znaków granicznych w roku 1990, a w konsekwencji pominięcie okoliczności, że nieprawidłowości w przebiegu granic powstały z winy organu administracji publicznej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 i 2 p.g.k. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie wykazano interesu społecznego, który mógłby być podstawą do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że ten interes istnieje, zwłaszcza, że wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nie dotyczył działek, które stanowiłyby własność wnioskodawców, a władającym działki nr [...] (objętej wnioskiem) jest gmina. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ administracji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Nadto zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy, który powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie zapadło po ponownym rozpatrzeniu i wnikliwej analizie całości materiału dowodowego. Ustalenie granic nieruchomości w trybie postępowania rozgraniczeniowego następuje wówczas, gdy granice nieruchomości nie zostały wcześniej ustalone; były ustalone, ale stały się sporne lub brak jest dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych. W konsekwencji, ustalając w postępowaniu rozgraniczeniowym granice nieruchomości określa się jednocześnie do jakiego miejsca w terenie sięga prawo własności przysługujące właścicielom gruntów sąsiednich (por. postanowienie NSA z 19 listopada 1982 r., I SA 1425/82, OSP 1984, Nr 3, poz. 46). Oznacza to, że w tym postępowaniu są realizowane przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony własności. Postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości regulują przepisy Rozdziału 6. cyt. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 29-38). Nie sposób rozpatrywać kwestii związanych z postępowaniem rozgraniczeniowym przed organem administracji publicznej bez odniesienia się do przepisów regulujących rozgraniczenie nieruchomości w Kodeksie cywilnym. W art. 153 tego kodeksu określono podstawy rozgraniczenia nieruchomości prowadzonego przez sąd powszechny, natomiast w art. 152 zobowiązano właścicieli nieruchomości sąsiadujących do współdziałania przy rozgraniczeniu. Przy czym wskazać należy, iż zainicjowanie postępowania rozgraniczeniowego przed organem administracji publicznej nie jest współdziałaniem w rozumieniu art. 152 k.c., gdyż jest to uczestnictwo w toku postępowania administracyjnego, zaś regulacja zawarta w powołanym przepisie obliguje właścicieli nieruchomości sąsiadujących do dokonania polubownego rozgraniczenia, bez udziału w nim organów administracji publicznej czy sądu. W uzasadnieniu uchwały z dnia 16 lutego 1982 r., III CZP 9/82, OSNCP 1982, Nr 10, poz. 140, Sąd Najwyższy wskazał, że użyte w art. 152 k.c. pojęcie rozgraniczenia oznacza wytyczenie na powierzchni nieruchomości linii granicznej, której przebieg nie stanowi kwestii spornej. Przepis art. 30 ust. 1 p.g.k. stanowi, iż wójtowie (burmistrz, prezydent) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek. Ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne przewidując możliwość wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu ogranicza ją, poprzez wskazanie w art. 30 ust. 2 jego przesłanek. Wynika zeń, że postępowanie o rozgraniczenie może być wszczęte z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli brak jest wniosku strony a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Jak słusznie wskazały organy, powyższe oznacza, że powiązanie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego ze spełnieniem jednej z wskazanych przesłanek, wyklucza możliwość uznania organu administracji publicznej co do możliwości wszczęcia tego postępowania. Przy czym ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne w sposób jednoznaczny rozstrzyga formę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, jego wszczęcie zarówno na wniosek, jak i z urzędu następuje w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1992/15, CBOIS). Przyjąć za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy, że ustawodawca, określając w art. 30 ust. 4 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne zasadę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, tym samym nałożył na organ właściwy obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Nie można bowiem zaakceptować poglądu, iż organ administracji publicznej właściwy w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości związany jest wnioskiem strony i nie ma możliwości zbadania jego zasadności, w tym zakresu żądania, na tym etapie postępowania, tj. przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego (por. wyrok NSA z 12 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1124/11, CBOIS; LEX nr 1233999). Wobec tego zasadnie organy obu instancji przeprowadziły postępowania wyjaśniające przed wszczęciem niniejszego postępowania i trafnie przyjęły, że nie toczy się postępowanie w sprawie scalania gruntów, brak jest wniosku strony o rozgraniczenie nieruchomości, jak również nie występują potrzeby gospodarki narodowej. Ponadto skarżący nie jest stroną postępowania rozgraniczeniowego, o którego wszczęcie wnosi. Postępowanie rozgraniczeniowe jest bowiem przeprowadzane w interesie właściciela danej nieruchomości, który uważa, że granica między jego działką i działką sąsiednią wytyczona została błędnie i w efekcie winna zostać przesunięta na teren sąsiada, powiększając jego nieruchomość. Ustalenie zatem innego niż dotychczasowy przebiegu granic co do zasady powinno leżeć w interesie prywatnym, a nie społecznym (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1582/14, CBOIS). Skarżący nie jest zaś właścicielem ani działki [...], ani też [...] o których rozgraniczenie wnosił. Odnosząc się do interesu społecznego należy podkreślić, co wskazał w swym postanowieniu organ odwoławczy, że w roku 2012 uprawniony geodeta – M. K. wznowił znaki graniczne między nieruchomością oznaczoną nr ewid. [...] położoną w miejscowości [...], gm. [...], będącą we władaniu Gminy [...], a działkami oznaczonymi numerami ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Ponadto wyjaśniono, że granica między działkami nr ewid. [...] i [...] przebiega przez punkty [...], [...] i [...]. Jak wynika z powyższego granica między działkami nr ewid. [...] i [...] jest ustalona. Podkreślić należy, że rozgraniczenie nieruchomości, czyli ustalenie przebiegu jej granic następuje wtedy, gdy nie zostały one ustalone, chociażby były niesporne, albo wtedy gdy były już ustalone ale stały się sporne. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że brak jest sporu granicznego między właścicielem działki nr ewid. [...], a władającym działką nr ewid. [...]. Ponadto, jak wskazano wyżej granica jest wytyczona w drodze wznowienia znaków granicznych przez uprawnionego geodetę w oparciu o istniejące dokumenty. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.