I OSK 2719/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 130/16 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie mianowania na stanowisko służbowe 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od P. G. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. I OSK 2719/16 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie mianowania na stanowisko służbowe. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniósł P. G.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania: 1/ art. 153 i art. 170 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 1480/13, a także niewzięcie pod uwagę oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2015 r., II SA/Wa 457/15, oraz błędne uznanie, że ocena prawna i wskazania prawne zawarte w ww. orzeczeniach utraciły moc wiążącą z uwagi na całkowicie zmieniony stan faktyczny; 2/ art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi wskutek błędnego uznania, że sprawę należało umorzyć w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a., choć postępowanie administracyjne w przedmiocie mianowania mł. insp. P. G. na stanowisko służbowe nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem stan faktyczny nie zmienił się na tyle, aby nie było dopuszczalne mianowanie skarżącego na stanowisko naczelnika Wydziału Wywiadu Kryminalnego Komendy Stołecznej Policji lub stanowisko równorzędne. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożoną w terminie 14 dni od dnia otrzymania jej odpisu, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wnosząc także o zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Stosownie zaś do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut błędnego zastosowania przez Sąd I instancji art.153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ nie był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyrokach NSA z dnia 14 stycznia 2015 r. oraz WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2015 r. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. Przepisy art. 153 i art. 170 p.p.s.a. mają charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. To bezwzględne związanie oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym, gdy strona akt ten zaskarży do sądu administracyjnego. Natomiast związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Zatem moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Tym samym wprawdzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, ale jest on wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taką zmianę stanu prawnego lub zmianę stanu faktycznego na moment orzekania organy administracyjne są obowiązane uwzględniać z urzędu (zasada aktualności). Również sądy dokonujące później kontroli takiego aktu administracyjnego muszą ocenić, czy rzeczywiście nastąpiła zmiana stanu prawnego lub istotna zmiana stanu faktycznego, a więc czy zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od związania oceną prawną wyrażoną w uprzednim wyroku zgodnie z art. 153 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie domagał się uwzględniania oceny prawnej zawartej prawomocnych wyrokach sądowych kontrolujących rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] października 2012 r. oraz utrzymujący go w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego z pełnienia obowiązków służbowych w Wydziale Techniki Operacyjnej Komendy Stołecznej Policji i mianowania go na stanowisko radcy Wydziału Komunikacji Społecznej Komendy Stołecznej Policji. Uchylając ww. rozkazy, prawomocnym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r., II SA/Wa 457/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy Policji obydwu instancji, naruszając art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., nie wykazały, czy skarżący mianowany został na stanowisko równorzędne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a także nie wyjaśniły, na jakiej podstawie uznały, że doświadczenie i kwalifikacje skarżącego odpowiadają nowemu stanowisku. W konsekwencji organ zobowiązany został do wydania rozkazu personalnego z uwzględnieniem poczynionych w uzasadnieniu ww. wyroku rozważań na temat równorzędności stanowiska zajmowanego uprzednio przez skarżącego i stanowiska, na które go mianowano, głównie w kontekście wysokości uposażenia. Jednakże przed zwrotem organowi akt, po wydaniu ww. prawomocnego wyroku, sytuacja skarżącego uległa wielokrotnym zmianom. Na podstawie kolejnych ostatecznych rozkazów personalnych (z dnia [...] marca 2013 r., z dnia [...] czerwca 2013 r. – utrzymanym w mocy rozkazem z dnia [...] sierpnia 2013 r., z dnia [...] września 2013 r. oraz z dnia [...] lutego 2015 r.) bezprzedmiotowe stało się orzekanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego z pełnienia obowiązków służbowych w Wydziale Techniki Operacyjnej Komendy Stołecznej Policji i mianowania go na stanowisko radcy Wydziału Komunikacji Społecznej Komendy Stołecznej Policji, z uwzględnieniem wskazań sądu administracyjnego odnośnie do równorzędności stanowisk zajmowanych przez policjanta w 2012 r. Jak zasadnie uznał Sąd I instancji sytuacja kadrowa skarżącego uregulowana została przez wyżej wymienione ostateczne rozkazy personalne, z których ostatni – z dnia [...] lutego 2015 r. – mianował go z dniem [...] lutego 2015 r. na stanowisko eksperta Zespołu Nadzoru Wydziału Kryminalnego Komendy Stołecznej Policji. Bezprzedmiotowe stało się zatem orzekanie odnośnie do stanowiska zajmowanego trzy lata wcześniej. Prawidłowo przyjął w tej sytuacji Sąd Wojewódzki, że zmiana związana z zajmowaniem kolejnych stanowisk służbowych ma charakter istotny w kontekście ustaleń faktycznych, a więc należało ją uwzględnić niezależnie od związania oceną prawną wynikającą z art.153 p.p.s.a. Okoliczność ta powoduje bowiem bezprzedmiotowość dochodzenia, a więc i prowadzenia postępowania w przedmiocie równorzędności stanowisk, których funkcjonariusz już nie zajmuje od lat. Jest to istotna zmiana o charakterze podmiotowym. Przepis art. 105 k.p.a. ma zastosowanie w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracji skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy. Skutki umorzenia postępowania, polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Skoro w niniejszej sprawie w toku postępowania doszło do zmiany stanu faktycznego tego rodzaju, że postępowanie w sprawie, w której wypowiadały się sądy administracyjne we wskazanych w skardze kasacyjnej wyrokach, stało się bezprzedmiotowe wobec uregulowania już sytuacji kadrowej skarżącego, to prawidłowe było stwierdzenie, że brak jest podstaw do decyzyjnego rozstrzygania w sprawie. Konstatacja ta oznacza, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę. W oczywisty sposób zaistniały podstawy do jego zastosowania, skoro organy administracyjne działały legalnie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.