I OSK 1480/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska(spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 265/13 w sprawie ze skargi P. G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz P. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 265/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 32 ust. 1 w związku z art. 37a, art. 37, art. 101 ust. 1 i art. 104 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm., dalej ustawa o Policji), § 1 ust. 1 i § 8 ust. 1, ust. 4 pkt 2 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm., dalej rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.), Komendant [...] Policji z dniem [...] października 2012 r. zwolnił z pełnienia powierzonych obowiązków mł. insp. P. G. (pozostającego od dnia 1 listopada 2011 r. w dyspozycji Komendanta [...] Policji po zwolnieniu ze stanowiska naczelnika Wydziału [...] w 11 grupie uposażenia zasadniczego 3.960 zł, z mnożnikiem 2,60 kwoty bazowej, z dodatkiem funkcyjnym w kwocie 2.600 zł i dodatkiem [...]m) i od dnia [...] listopada 2012 r. mianował go na stanowisko radcy Wydziału [...] w 11 grupie uposażenia zasadniczego 3.960 zł, z mnożnikiem 2,60 kwoty bazowej. Jednocześnie organ przyznał P. G. (dalej skarżący) dodatek funkcyjny na czas nieokreślony w kwocie 2.000 zł oraz dodatek [...]. Na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2011 r. zwolnił skarżącego z dniem [...] października 2011 r. z zajmowanego stanowiska naczelnika Wydziału [...] i z dniem [...] listopada 2011 r. przeniósł go do swojej dyspozycji na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Powyższą decyzję uzasadnił koniecznością zapewnienia efektywniejszego nadzoru nad realizowanymi przez Wydział [...] ustawowymi zadaniami Policji oraz brakiem skutecznej współpracy pomiędzy skarżącym a kierownictwem służbowym Komendy [...] Policji w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie garnizonu [...]. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nie zostało zaskarżone i stało się ostateczne. Organ pierwszej instancji uwzględniając potrzeby służby w zakresie wzmocnienia stanu etatowego [...] w celu realizacji ustawowych zadań Policji, a także konieczność uregulowania sytuacji służbowej skarżącego (w związku z upływem okresu pozostawania w dyspozycji organu) mianował skarżącego na równorzędne (w stosunku do poprzednio zajmowanego) stanowisko – radcy Wydziału [...]. Zgodnie bowiem z tabelą zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych (załącznik nr 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.), zarówno stanowisko radcy, jak i naczelnika wydziału zaszeregowane jest w 11 grupie uposażenia zasadniczego. Policjant będzie zatem otrzymywał uposażenie zasadnicze wynikające z mnożnika 2,60 kwoty bazowej w wysokości 3.960 zł, tj. w takiej samej wysokości jak na stanowisku zajmowanym przed przeniesieniem do dyspozycji Komendanta [...] oraz w czasie pozostawania w dyspozycji. Organ podniósł, iż przedmiotowe stanowisko jest także równorzędne pod względem stopnia etatowego, co wynika z ww. tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych. Ponadto, mianowanie skarżącego na stanowisko radcy Wydziału [...] jest zgodne z § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. nr 123, poz. 857 ze zm.). Powołując się na § 8 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia, organ wskazał, iż w związku z mianowaniem skarżącego na stanowisko radcy, uległ zmniejszeniu charakter i zakres wykonywanych uprzednio przez niego zadań związanych z kierowaniem komórką organizacyjną, kontrolą i nadzorem, dlatego kwota dodatku została określona w oparciu o rangę zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności ze szczególnym uwzględnieniem wielkości komórki organizacyjnej Komendy [...] Policji oraz posiadanych przez wymienionego kwalifikacji zawodowych. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił interesem służby, tożsamym z interesem społecznym, słusznym interesem strony, jak również koniecznością mianowania skarżącego na stanowisko służbowe przed upływem 12 miesięcy pozostawania w dyspozycji Komendanta [...] Policji, a co za tym idzie uregulowania sytuacji kadrowej wymienionego funkcjonariusza. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania P. G., rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta [...] Policji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, przełożony właściwy w sprawach osobowych jest uprawniony do jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym mianowania funkcjonariusza na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody z urzędu i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza proceduralna norma art. 7 K.p.a. Organ zaakcentował, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne", choć często się nim posługuje i wiąże z nim określone konsekwencje. Dokonując praktycznej wykładni pojęcia równorzędności, organ zwrócił uwagę, że różnica pomiędzy nowym stanowiskiem skarżącego, a jego stanowiskiem poprzednim, sprowadza się do dwóch elementów: inna jest kategoria dodatku funkcyjnego skarżącego (obecnie III, wcześniej II) oraz poprzednie stanowisko skarżącego było zaliczane do stanowisk kierowniczych, a aktualne takim nie jest. Wszystkie pozostałe elementy nowego stanowiska nie zostały zmienione. Zdaniem organu drugiej instancji, okoliczność, iż nowe stanowisko nie jest kierownicze, nie może zmienić oceny co do równorzędności tych stanowisk pod względem hierarchicznego ich podporządkowania. Przepisy pragmatyczne traktują bowiem analogicznie stanowiska kierownicze i stanowiska samodzielne, tzn. pozwalają przyznać zajmującym je funkcjonariuszom ten sam rodzaj dodatku do uposażenia, tj. dodatek funkcyjny (§ 8 ust. 2 ww. rozporządzenia). Między tymi dwoma rodzajami stanowisk (kierownicze i samodzielne) nie istnieje zasadnicza, jakościowa różnica, istotna na tyle, aby wykluczyć przyjęcie ich równorzędności. Jedyne kryterium tego rozróżnienia stanowi kategoria dodatku, wskazująca maksymalną, procentową wysokość podstawy wymiaru dodatku (§ 8 ust. 4 ww. rozporządzenia). Przyznanie natomiast konkretnej, kwotowej wysokości dodatku następuje stosownie do zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, szczebla działania i wielkości jednostki lub komórki Policji oraz rodzaju i poziomu kwalifikacji policjanta. Zatem w konkretnej sytuacji, mając na uwadze te ocenne kryteria jego przyznawania, istnieje możliwość, że potencjalna wysokość dodatku w II kategorii może być mniejsza, niż przyznanego dodatku w kategorii III. Prowadzi to do wniosku, że różna kategoria dodatku jest wprost powiązana nie tylko ze statusem stanowiska (brakiem kierowniczego charakteru stanowiska), ale także z zakresem ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzajem i poziomem posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych, nie może więc stanowić kryterium przesądzającym o braku równorzędności. Organ dodatkowo wskazał na fakt, który legł u podstaw zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesienia go do dyspozycji organu, a mianowicie skarżący nie wywiązywał się prawidłowo z nałożonych na niego zadań i obowiązków służbowych w sposób, który satysfakcjonowałby Komendanta [...] Policji. Brak zatem było przesłanek ku temu, aby mianować go na stanowisko naczelnika Wydziału [...] lub naczelnika Wydziału [...], gdyż nie gwarantował on prawidłowego wykonywania zadań na ww. stanowiskach. Nie posiadał także jakiegokolwiek doświadczenia czy też wykształcenia kierunkowego w tych dziedzinach. Kierowanie komórkami organizacyjnymi Policji wiąże się nie tylko z prestiżem, ale przede wszystkim z ogromną odpowiedzialnością za podległych funkcjonariuszy, a także za prawidłową realizację zadań Policji. Reasumując, organ podkreślił, że równorzędność stanowisk nie oznacza ich identyczności. Art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji wymaga, aby stanowiska były równorzędne, ale nie tożsame. Powyższe oznacza, że rozkaz personalny organu pierwszej instancji nie pogorszył sytuacji strony. Nawet, jeśli mianowanie na nowe stanowisko służbowe wiązać się będzie z pewnymi komplikacjami dla skarżącego, to nie może to być równoważne z potrzebami służby. W tym kontekście organ odwoławczy podkreślił, iż słuszny interes strony nie może sprowadzać się do subiektywnego poczucia krzywdy skarżącego oraz do odmiennej od organu administracji oceny stanu faktycznego. Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji stał się przedmiotem skargi P. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił: 1. obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 i 2 a contrario ustawy o Policji, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że poprzednio zajmowane stanowisko naczelnika Wydziału [...] jest równorzędne stanowisku radcy Wydziału [...], na które skarżący mianowany został na podstawie rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji w dniu [...] listopada 2012 r.; 2. obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a mianowicie art. 7 K.p.a. i art. 80 K.p.a., polegającą na błędnym przyjęciu, że stanowisko naczelnika Wydziału [...] i radcy Wydziału [...] są równorzędne pod względem finansowym, hierarchicznym i kompetencyjnym, podczas gdy do stanowiska Radcy przyporządkowana jest niższa kategoria dodatku funkcyjnego, inna podległość służbowa oraz mniejszy zakres kompetencji, a zadania realizowane na stanowisku służbowym radcy w Wydziale [...] w pełni odpowiadają kwalifikacjom skarżącego; art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na jakich dowodach organ się oparł uznając, że stanowisko radcy w Wydziale [...] odpowiada doświadczeniu i kwalifikacjom mł. insp. P. G.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona decyzja Komendanta [...] Policji spełnia wymagania opatrzenia jej rygorem natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, iż istotą służby w Policji jest m.in. dyspozycyjność jej funkcjonariuszy, a granice dyspozycyjności zakreślone są przepisami ustawy oraz aktów wykonawczych. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny i w związku z tym przełożony, w sprawach osobowych, jednostronnie i władczo kształtuje jego istotne składniki. Zatem, również decyzja o przeniesieniu na inne stanowisko podejmowana jest władczo i jednostronnie w ramach uznania administracyjnego, przy czym "stanowisko równorzędne" oznacza stanowisko, które musi charakteryzować się: "takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, takim samym rodzajem, dodatkiem służbowym oraz takim samym stopniem etatowym." Wszystkie te warunki powinny być spełnione łącznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2414/11). W ocenie Sądu, zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego w jednostce organizacyjnej Policji i mianowanie go do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku przez właściwy organ jest dozwolone zawsze, o ile mianowanie następuje na równorzędne stanowisko służbowe. Polityka kadrowa w formacjach Policji należy do jej kierownictwa, które w tym zakresie jest ograniczone jedynie zakazem mianowania funkcjonariusza na niższe stanowisko od tego, które do tej pory zajmował, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 38 ustawy pragmatycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1225/11). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie dostrzegł, iż równorzędność stanowisk nie oznacza ich tożsamości. W odniesieniu do obu stanowisk skarżącego (aktualnego i poprzednio zajmowanego) identyczne są elementy, które przesądzają o ich równorzędności, a mianowicie: grupa zaszeregowania uposażenia zasadniczego, stopień etatowy, rodzaj przyznanego dodatku. Zgodnie z tabelą zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych stanowiącą załącznik nr 2 do rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., stanowiska: radca i naczelnik wydziału są zaszeregowane do tej samej - 11 (jedenastej) grupy uposażenia zasadniczego oraz odpowiada im jednakowy stopień etatowy, a ponadto w przypadku obydwu stanowisk, przepisy rozporządzenia przewidują ten sam rodzaj dodatku, tj. dodatek funkcyjny. Sąd wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wysokości tego dodatku, gdyż w porównaniu z poprzednio zajmowanym stanowiskiem (naczelnika wydziału), obecnie – na stanowisku radcy – skarżący pobiera dodatek funkcyjny niższy o 600 zł (tj. w wysokości 2.000 zł). W tej kwestii Sąd również podzielił stanowisko organów, iż należało dostosować dodatek funkcyjny do realizowanych przez skarżącego obowiązków i zakresu jego odpowiedzialności. Okoliczność, iż na stanowisku radcy uległ zmniejszeniu zakres wykonywanych uprzednio przez skarżącego zadań związanych z kierowaniem komórką organizacyjną, kontrolą i nadzorem (przez co kwota dodatku została zmniejszona) nie przesądza o braku równorzędności tego stanowiska z poprzednio zajmowanym. Skoro przepisy pragmatyczne traktują analogicznie stanowiska kierownicze i stanowiska samodzielne, tzn. pozwalają przyznać zajmującym je funkcjonariuszom ten sam rodzaj dodatku do uposażenia, tj. dodatek funkcyjny (vide § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.), to okoliczność, że nowe stanowisko nie jest kierownicze, nie może zmienić oceny co do równorzędności stanowisk. Zdaniem Sądu, między tymi dwoma rodzajami stanowisk (kierownicze i samodzielne) nie istnieje zasadnicza, jakościowa różnica, istotna na tyle, aby wykluczyć przyjęcie ich równorzędności. Jedyne kryterium tego rozróżnienia stanowi kategoria dodatku, wskazująca maksymalną, procentową wysokość podstawy wymiaru dodatku (§ 8 ust. 4 ww. rozporządzenia). Ponadto, mając na względzie ocenę dotychczasowej pracy skarżącego, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że mianowanie skarżącego na stanowisko kierownicze nie leży w interesie służby, a tym samym w interesie społecznym. Z treści rozkazu personalnego wynika bowiem jakie czynniki zadecydowały o powierzeniu skarżącemu nowej funkcji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. G., reprezentowany przez adwokata. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i poprzedzającego go rozkazu Komendanta [...] Policji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wobec zaskarżonego wyroku sformułował następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 i 2 a contrario ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że poprzednio zajmowane przez skarżącego stanowisko naczelnika Wydziału Wywiadu [...] jest równorzędne wobec stanowiska radcy Wydziału [...], o czym przesądzają grupa zaszeregowania, uposażenia zasadniczego, stopień etatowy oraz rodzaj przyznanego dodatku, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że porównywane stanowiska nie są równorzędne, bowiem zakres zadań i kompetencji, kategoria dodatku funkcyjnego, a także podległość służbowa przypisane do stanowiska naczelnika Wydziału Wywiadu [...] są zasadniczo odmienne od stanowiska radcy Wydziału [...], 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jaka argumentacja zawarta w treści decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] świadczy o tym, że organ prawidłowo uznał, iż stanowisko radcy Wydziału [...] odpowiada doświadczeniu i kwalifikacjom mł. insp. P. G., a także nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do zawartego w skardze zarzutu obrazy przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw.z art. 108 § 1 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona decyzja Komendanta [...] Policji spełnia wymagania opatrzenia jej rygorem natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że motywy, które legły u podstaw przyznania skarżącemu dodatku funkcyjnego w kwocie 2000 zł tj. zmniejszenie charakteru i zakresu uprzednio wykonywanych przez niego zadań związanych z kierowaniem komórką organizacyjną, kontrolą i nadzorem świadczą wprost, że porównywane stanowiska nie są równorzędne pod względem kompetencyjnym, a także finansowym. Zdaniem strony, niższa kategoria dodatku funkcyjnego dla stanowiska Radcy, określona w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., potwierdza zaprezentowane powyżej stanowisko. Skarżący kasacyjnie nie podzielił także wykładni dokonanej przez Sąd I instancji, że w realiach niniejszej sprawy okoliczność, iż nowe stanowisko nie jest kierownicze, nie może doprowadzić do zmiany oceny co do równorzędności stanowisk. Wskazał, że z § 15 regulaminu Komendy [...] Policji wynika, że naczelnik Wydziału [...] sprawuje nadzór m.in. [...]. Stanowisko radcy w Wydziale [...] tymczasem sprowadza się w zasadzie do wykonywania samodzielnych zadań mających na celu kształtowanie i prezentowanie pozytywnego wizerunku Policji w społeczeństwie. Skarżący kasacyjnie zakwestionował również opinię Sądu I instancji, że porównywane stanowiska są równorzędne pod względem hierarchicznym. W ocenie strony brzmienie § 7 Regulaminu Komendy [...] Policji, zgodnie z którym Komendant [...] Policji kieruje Komendą m.in. przy pomocy kierowników komórek organizacyjnych, którymi są naczelnicy wydziałów, świadczy o tym, że stanowiska radcy i naczelnika nie są także równorzędne pod względem hierarchicznym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie był rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe. Organ odwoławczy utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] października 2012 r., którym Komendant [...] Policji z dniem [...] października 2012 r. zwolnił mł. insp. P. G. ze stanowiska naczelnika Wydziału [...] i od dnia [...] listopada 2012 r. mianował go na stanowisko radcy Wydziału [...]. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2) i naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 1). Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie podważa ustaleń stanu faktycznego, dokonanych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd, natomiast w ramach drugiej podstawy kasacyjnej podnosi, że Sąd nie ocenił zaskarżonego rozkazu w pełnym zakresie, w tym pod kątem przesłanek opatrzenia decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozważył zarzuty naruszenia prawa materialnego. Ich potwierdzenie miałoby bowiem istotny wpływ na rozstrzygnięcie co do prawidłowości zaskarżonego wyroku. Zarzutem naruszenia prawa materialnego objęty został art. 32 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 i ust. 2 a contrario ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji zastosował błędną wykładnię tego przepisu, co spowodowało, że zaakceptował stanowisko organów orzekających w sprawie, iż poprzednio zajmowane przez P. G. stanowisko naczelnika wydziału w Komendzie [...] Policji (dalej [...]) jest równorzędne ze stanowiskiem radcy wydziału [...]. Jak wynika z uzasadnienia, skarżący kasacyjnie nie zgadza się zwłaszcza z poglądem, iż przyznanie innej kategorii dodatku funkcyjnego nie wpływa na uznanie, że nowe stanowisko nie jest równorzędne ze stanowiskiem dotychczasowym. Tak więc, problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy oba stanowiska służbowe policjanta: naczelnika wydziału i radcy, są równorzędne. Tylko bowiem uznanie tych stanowisk za równorzędne umożliwia właściwemu organowi zastosowanie takiego trybu jak w tej sprawie, tj. podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 32 ustawy o Policji. Uznanie stanowisk za nierównorzędne wskazywałoby na obejście przepisów prawa dotyczących mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe (art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji). Należy przypomnieć, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne", tym samym na organie, a następnie na kontrolującym Sądzie spoczywał obowiązek dokładnego wyjaśnienia kryteriów oceny równorzędności obu stanowisk. W tym kontekście należy stwierdzić, że tak w świetle uzasadnienia wyroku, jak i w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej, za decydujący o równorzędności stanowisk uważa się parametr finansowy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w kwestii elementów składających się na ten parametr, stanowisko skarżącego kasacyjnie oraz organów i Sądu I instancji nie różni się. Jak jednak trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, różnice pojawiają się na etapie interpretacji przepisów normujących dodatek funkcyjny. W zakresie kryterium finansowego, Sąd I instancji stwierdził, że oba stanowiska, tj. naczelnika wydziału i radcy, są zaszeregowane do tej samej (11-tej) grupy uposażenia zasadniczego, a ponadto w przypadku obu stanowisk przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. przewidują ten sam "rodzaj" dodatku, tj. dodatek funkcyjny. W nawiązaniu do powyższego, Sąd przyjął, że istota sporu w tej sprawie sprowadza się do wysokości tego dodatku, gdyż w porównaniu z poprzednio zajmowanym stanowiskiem (naczelnika wydziału), obecnie, na stanowisku radcy, skarżący pobiera dodatek funkcyjny niższy o 600,00 złotych (tj. 2000,00 złotych). Mniejsza kwota dodatku funkcyjnego wiąże się ze zmniejszeniem zakresu wykonywanych uprzednio przez skarżącego zadań, nie przesądza natomiast o braku równorzędności tego stanowiska z poprzednio zajmowanym. Ze stanowiskiem Sądu można się zgodzić wyłącznie co do tego, że różnica w wysokości dodatku funkcyjnego przysługującego na nowym stanowisku służbowym, sama przez się, nie podważa oceny co do równorzędności tego stanowiska ze stanowiskiem dotychczasowym. W niniejszej sprawie istotne jest jednak to, że skarżącemu przyznano nie tylko niższą kwotę dodatku funkcyjnego, ale również, w związku z mianowaniem na nowe stanowisko służbowe, zmieniono mu kategorię przyznanego dodatku funkcyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kategoria dodatku funkcyjnego wpływa na ocenę nowego stanowiska pod kątem jego równorzędności ze stanowiskiem dotychczasowym; współkształtuje bowiem finansowy parametr stanowiska służbowego. W niniejszej sprawie wniosek taki wynika z porównania skutków, jakie niesie przyznanie określonej "kategorii" dodatku funkcyjnego policjantowi na stanowisku naczelnika wydziału i na stanowisku radcy wydziału. Podstawę analizy stanowią przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., wydanego na podstawie art. 104 ust. 6 ustawy o Policji. W myśl art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny, czyli ten sam "rodzaj" dodatku. Wskazane rozporządzenie wykonawcze ustaliło 3 "kategorie" dodatku funkcyjnego uzależnione od rodzaju stanowiska służbowego policjanta: I kategoria - dla policjantów na stanowiskach komendantów, dyrektorów komórek organizacyjnych KGP oraz ich zastępców; II kategoria - dla policjantów na stanowiskach kierowniczych oraz ich zastępców oraz III kategoria - dla policjantów na stanowiskach samodzielnych (§ 8 ust. 2). Jak wynika z ust. 4 § 8 powołanego rozporządzenia, "wysokość" przyznawanego dodatku powinna być ustalona w stawce kwotowej i uzależniona od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania oraz wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych i nie może przekraczać miesięcznie: w I kategorii - 80 %; w II kategorii - 70 % oraz w III kategorii - 60 % podstawy wymiaru stanowiącej sumę należnego policjantowi uposażenia zasadniczego. Stanowiska służbowe policjantów uprawniające do odpowiedniej kategorii dodatku funkcyjnego określa tabela stanowiąca zał. nr 4 do w/w rozporządzenia. Stanowisko naczelnika wydziału uprawnia do dodatku kategorii II, a stanowisko radcy uprawnia do dodatku kategorii III. Jak z powyższego unormowania wynika, to "kategoria" dodatku funkcyjnego (a więc kryterium węższe, niż "rodzaj" dodatku), jest tym elementem, który w niniejszej sprawie różnicuje stanowiska służbowe: naczelnika wydziału i radcy pod względem finansowym. Przyznana "kategoria" wyznacza bowiem maksymalny próg kwotowy dodatku funkcyjnego przyznawanego miesięcznie policjantowi stosownie do wyznaczonego stanowiska, z uwzględnieniem kryteriów wymienionych w § 8 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, wskazać należy, że pozostając na stanowisku naczelnika wydziału [...] skarżący kasacyjnie był uprawniony do dodatku funkcyjnego II kategorii, co potencjalnie umożliwiało przyznanie mu dodatku w wysokości 70 % podstawy wymiaru, o jakiej mowa w § 8 ust. 4 rozporządzenia, zaś po zwolnieniu i mianowaniu na stanowisko radcy w [...], został uprawniony do dodatku III kategorii, co oznacza, iż potencjalna maksymalna kwota dodatku funkcyjnego, jaka może zostać mu przydzielona, nie osiągnie tego pułapu, co na poprzednim stanowisku. Podsumowując, zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że jednym z finansowych kryteriów uznania stanowisk za równorzędne jest "kategoria" dodatku. Nie jest natomiast prawidłowym uznanie za takie kryterium wyłącznie "rodzaju" (tu: dodatek funkcyjny) lub wysokości przyznanego dodatku funkcyjnego w konkretnym przypadku, jak przyjął Sąd I instancji. W tym zakresie, zarzut naruszenia art. 32 w zw. z art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji, jest usprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż prawidłowa wykładnia art. 32 ustawy o Policji powinna prowadzić do wniosku, że również zakres zadań i kompetencji oraz podległość służbowa przypisane do stanowiska stanowią kryteria porównania stanowisk służbowych (tu: naczelnika wydziału i radcy) w Policji pod kątem ich równorzędności. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja o przeniesieniu policjanta na stanowisko równorzędne podejmowana jest władczo i jednostronnie w ramach uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt I OSK 100/07, cbois), którego ramy wyznaczają przepisy określające obiektywne, weryfikowalne parametry określające stanowiska służbowe (w zakresie dodatku funkcyjnego - omówione wyżej normy ustawy o Policji i rozporządzenia wykonawczego MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.) oraz norma proceduralna wyrażona w art. 7 k.p.a. Sądowa kontrola takich decyzji jest ograniczona i nie obejmuje celowości zmian strukturalnych w danej jednostce organizacyjnej Policji, jak również nie może ingerować w prowadzoną przez przełożonego politykę kadrową, a także ingerować w kryteria typowania funkcjonariuszy do przeniesienia służbowego. Sądowa kontrola takiej decyzji sprowadza się natomiast do badania, czy nie nosi ona cech dowolności, a więc, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i poprzedził swoje rozstrzygnięcie wszechstronnym i dogłębnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Takiej pełnej oceny Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie dokonał. Rację ma skarżący kasacyjnie, podnosząc obrazę przepisów postępowania (pkt 2), że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii niewyjaśnienia w zaskarżonym rozstrzygnięciu, na jakich podstawach organ uznał, że doświadczenie i kwalifikacje skrzącego odpowiadają nowemu stanowisku. Także trafnym okazał się zarzut pominięcia przez Sąd oceny zasadności opatrzenia rozkazu rygorem natychmiastowej wykonalności. W powyższym zakresie, usprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 108 § 1 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien mieć na uwadze powyższe uwagi. Z przyczyn wskazanych wyżej, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a w zw. z § 18 ust. pkt 2 lit. a i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 461).