II SA/Rz 1425/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. K., B. K. i K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. K., B. K. i K. K. solidarnie kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] orzekającą m.in. o: zwrocie na rzecz [...] (dalej: "Skarżących") nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto [...], zobowiązaniu ww do zwrotu na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanej ceny sprzedaży nieruchomości i odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "K.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., dalej: "u.g.n."). Z uzasadnienia decyzji i akt spawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. Skarżący zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1099 obrębu [....], przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazali, że działka ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A nr [...] z [...] od ich ojca [...] pod budowę szkoły podstawowej, która do dnia złożenia wniosku nie została wybudowana. Starosta [...] wskazaną wyżej decyzją orzekł o zwrocie na rzecz [...] w 1/3 części, [...] w 1/3 części i [...] w 1/3 części nieruchomości położonej w obr. [...] w [...], oznaczonej jako działka nr 1099/2 o powierzchni 0,2049 ha, stanowiącej własność Gminy Miasto [...], powstałej z podziału działki nr 1099, obj. KW nr [...], o zobowiązaniu w/w osób do zwrotu na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanej ceny sprzedaży nieruchomości położonej w obr. [...] w [...], oznaczonej jako działka nr 1099/1 o powierzchni 0,0072 ha, stanowiącej własność Gminy Miasto [...], powstałej z podziału działki nr 1099, obj. KW nr [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki nr 1099/1 o pow. 0,0072 ha położonej w obr. [...], [...] – Śródmieście, stanowiącej własność Gminy Miasto [...], powstałej z podziału działki nr 1099 obj. KW [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miasto [...] wskazując, że działka została zagospodarowana pod przedszkolny plac zabaw, w związku z czym cel wywłaszczenia został osiągnięty. Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 1099/2 o pow. 0,2049 ha, stanowiącej własność Gminy Miasto [...], powstałej z podziału działki nr 1099, obj KW [...] oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w obr.[...] w [...], oznaczonej jako działka nr 1099/1 o pow. 0,0072 ha, stanowiącej własność Gminy Miasto [...], powstałej z podziału działki nr 1099, obj. KW nr [...]. W uzasadnieniu, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/1987 stwierdził zgodność zagospodarowania działki z celem nabycia, wskazując, że nie doszło do modyfikacji zmieniającej charakter celu wywłaszczenia. Skargę na powyższą decyzję wnieśli [...] domagając się jej uchylenia, przekazania sprawy organowi II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podnieśli, że urządzenie placu zabaw nie ma nic wspólnego z realizacją celu wywłaszczenia, jakim była budowa kompleksu szkolnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwana dalej: "Ppsa"). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzje organu I instancji i orzekająca o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na zrealizowanie oświatowego celu wywłaszczenia. Wobec podniesionych na rozprawie sądowej przez pełnomocnika Gminy [...] zarzutów co do dopuszczalności orzekania o zwrocie w niniejszej sprawie konieczne będzie rozstrzygnięcie tej kwestii w pierwszej kolejności. Obowiązująca Konstytucja w art. 21 ust. 2 stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przywołać należy w tym aspekcie stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 11 marca 2010 r., II SA/Rz 904/09, że "uznanie zwrotu nieruchomości za zasadę urzeczywistniającą konstytucyjną ochronę własności musi rzutować na sposób wykładni przepisów szczegółowych związanych z realizacją "roszczenia" zwrotowego, w tym zwrotu odszkodowania. Inny sposób ujmowania tej kwestii godziłby w zasady ustanowione w Konstytucji RP, zwłaszcza w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy zasadniczej. To właśnie te normy nakładają na organy państwa obowiązek działania zgodnego z Konstytucją RP, zarówno przy stanowieniu norm prawnych, jak i stosowaniu". Stanowisko to ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. U.g.n. normuje reguły zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy okaże się, że odpadł cel wywłaszczenia. Były właściciel dysponuje zatem roszczeniem o zwrot nieruchomości, a podmiot, który nabył nieruchomość na cel publiczny nie może jej przeznaczyć na inny cel, niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Te reguły stosuje się, z mocy art. 216 u.g.n. odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych w drodze wskazanych tam aktów normatywnych. W art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wskazano na przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a na tej podstawie nabyto, w warunkach uprzedniego zagrożenia dokonaniem wywłaszczenia na realizację celu publicznego nieruchomości objęte decyzją o odmowie zwrotu. Gmina Miasto [...] w swej argumentacji zdaje się prezentować wywód sprowadzający się do następującego rozumowania: skoro dopiero po 22 września 2004 r. nabyta nieruchomość została objęta dopuszczalnością prowadzenia wobec niej postępowania zwrotowego na podstawie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., to uprzednio "na Gminie nie ciążyły wobec byłych właścicieli żadne obowiązki, a nieruchomość mogła być wykorzystana dowolnie, bez odnoszenia się do celu wykupu". Tej "filozofii" Sąd absolutnie nie podziela. Powołane przez Gminę Miasto [...] jako argument w tej mierze postanowienie Sądu Najwyższego sygn. akt III CZP 59/11 obrazowało stan prawny z daty 22 czerwca 1991 r. i abstrahowało od treści art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w brzmieniu po 22 września 2004 r. W wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 dotyczącym podobnego stanu faktycznego jak w niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( por. wyrok NSA z 17 marca 2016 r., I OSK 1454/14). W obecnym kształcie – po wyroku Trybunału Konstytucyjnego – norma zawarta w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie pozwala na uznanie za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomości, która została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., a na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel wywłaszczenia ( zob. wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., I OSK 2246/13). Sąd stanowisko to w całości akceptuje, przesądza ono o braku zasadności argumentacji Gminy w tym przedmiocie. Podstawą prawną kontrolowanych decyzji był art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 136 i art. 137 u.g.n., ten ostatni ukształtowany także wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego P 38/11. Istota sporu w sprawie dotyczyła przede wszystkim kwestii czy przekazanie wywłaszczonej nieruchomości w trwały zarząd dla Przedszkola w 1994 r. na cele ogrodu dla przedszkola i wykorzystanie jej w ten sposób do działalności oświatowej oznacza zrealizowanie celu wywłaszczenia. Kluczowe znaczenie, w kontekście wystąpienia przesłanek zwrotu miało ustalenie celu wywłaszczenia. Ustalenia organów w tym zakresie są niepełne. Aktem notarialnym Rep. A. [...] zawartym w dniu [...].09.1987r. w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, [...] sprzedał Skarbowi Państwa działkę nr 1099 położoną w obr. [...], [...] wraz ze składnikami budowlanymi i roślinnymi za łączną kwotę 3 710 276, 00 starych złotych. Z dokumentów archiwalnych wynika, że nabycie tej działki nastąpiło w celu budowy szkoły podstawowej. Dwiema ofertami znak [...] z dnia: [...].07.1987r. i [...].08.1987r. Kierownik Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w [...] poinformował bowiem ówczesnego właściciela działki nr 1099, że jest ona przeznaczona pod budowę szkoły podstawowej w rejonie ul. [...] i zaproponował jej sprzedaż w formie aktu notarialnego. Przeznaczenie to wynikało zaś z decyzji [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].07.1986r. ustalającej lokalizację inwestycji szkoły podstawowej z urządzeniami towarzyszącymi. Opracowany plan realizacyjny tej szkoły, zatwierdzony został decyzją [...] Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...].06.1987r. Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 35, poz. 185 ze zm. z dnia 18 grudnia 1986 r.) obowiązująca w dacie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny stanowiła, że sprawy planów realizacyjnych obejmujących zagospodarowanie działek budowlanych lub terenów inwestycji określają przepisy Prawa budowlanego (art. 8). Ustawa ta wymagała uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji realizowanej przez jednostki gospodarki uspołecznionej (art. 35). Z kolei art. 20 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) dawał podstawę do rozstrzygania podstawowych problemów urbanistycznych i architektonicznych, m.in. przez opracowanie planu realizacyjnego określającego urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji lub działki budowlanej. Niezależnie od opracowania takiego planu, w odrębnej decyzji zatwierdzeniu podlegał projekt obiektu budowlanego lub jego części. Podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zakres i treść planów realizacyjnych oraz projektów dostosowywane były do specyfiki, charakteru i wielkości inwestycji budowlanych, jak też do stopnia ich skomplikowania.(art. 22 prawa budowlanego). Tak więc decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nie miała w świetle powołanych przepisów charakteru wyłącznie planistycznego i jej treść może być podstawą do ustalenia precyzyjnego, szczegółowego celu wywłaszczenia przedmiotowej działki. Ocena realizacji tego celu powinna polegać na porównaniu szczegółowego zamierzenia opisanego w w/w dwóch decyzjach z załącznikami ze stanem faktycznym na przedmiotowej nieruchomości. Decyzja, zwłaszcza II – instancyjna nie spełnia tego kryterium. Istotne było także dokładne ustalenie granic planowanej w/w decyzjami z 1986 i 1987 inwestycji. W aktach administracyjnych zalegają kserokopie tych decyzji i załączniki do nich. Załączniki te nie są dość czytelne, fragmenty map stanowią załącznik nie wiadomo do której decyzji. Bałagan w tym przedmiocie należy usunąć. Jednakże z dokumentacji dostępnej Sądowi wynika, że decyzja o lokalizacji przedmiotowej inwestycji w załączniku graficznym przewidywała, że nie cały teren działki nr 1099 był pod nią przeznaczony. Chodzi o uskok pomiędzy gruntami CDE na załączniku. Na powyższe wskazuje także mapa z projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr 1099 na działki nr 1099/1 i nr 1099/2 opracowana przez [...], wpisana do zasobu pod nr [...]. Obejmowała ona nowe granice opracowane na podstawie planu zagospodarowania zatwierdzonego w/w decyzją z dnia [...] czerwca 1987 r. Nie przesądzając niczego w tej mierze Sąd stwierdza, że kwestię tę należy szczegółowo wyjaśnić. Gdyby bowiem okazało się, że część działki nr 1099 od chwili jej nabycia nie była przeznaczona pod planowaną inwestycję już w tej dacie byłaby zbędna z uwagi na cel wywłaszczenia. Organ II instancji wydając decyzję reformatoryjną i odmawiając zwrotu nieruchomości przyjął, że nie nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia. Należy przez nią rozumieć jakościową zmianę inwestycji określonej przy wywłaszczeniu, a nie jedynie modyfikację nie zmieniającą jego charakteru uzasadniającego wywłaszczenie. O zmianie celu można mówić zatem tylko w przypadku, gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu. Zdaniem organu II instancji zarówno szkoła podstawowa jak i przedszkole służą de facto temu samemu celowi edukacyjnemu, dlatego też taka modyfikacja nie stanowi wystarczającej podstawy stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia a tym samym orzeczenia o jej zwrocie. Powołał się w tym zakresie na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/1987. W realiach niniejszej sprawy wiążące ustalenie, czy mamy do czynienia z dopuszczalną modyfikacją celu wywłaszczenia czy też jego zmianą musi być poprzedzona precyzyjnym ustaleniem celu wywłaszczenia. Wydanie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy szkoły na podstawie przepisów prawa budowlanego de facto wskazywało jakie elementy infrastruktury szkolnej miały powstać na przedmiotowej nieruchomości. Dopiero tak ustalony cel wywłaszczenia może być modyfikowany w sposób wynikający z cytowanej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87. W tym zakresie odniesienie się wiążąco do zarzutów skargi byłoby przedwczesne. Zdaniem Sądu należy wyjaśnić, czy wykorzystanie tej nieruchomości na ogród istniejącego już przedszkola nie nastąpiło "przy okazji", gdyż infrastruktura ta musi być zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia. Inaczej, należy szczegółowo i precyzyjnie ustalić, co na działce będącej przedmiotem postępowania miało być zrealizowane. Ustalenia tego rodzaju są zawarte w decyzji organu I instancji, ale są niedokładne, co jest oczywiste w świetle wcześniejszych rozważań. Należy na aktualnej mapie ewidencyjnej wykreślić granice planowanej inwestycji wynikającej z decyzji organów z 1986 r., 1987 r. Następnie należy przekalkować planowane elementy inwestycji na aktualną mapę działki nr 1099/2. Organy w uzasadnieniu decyzji precyzyjnie wskażą co znajduje się na działce nr 1099/2, kiedy powstało, jaki ma charakter. Reasumując naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 jest oczywiste, wobec wykazania przez Sąd wątpliwych, niepełnych ustaleń w sprawie. Naruszenie przepisów postępowania mogło wpłynąć na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy przeprowadzą postępowanie wg wskazań zawartych w treści niniejszego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i art. 135 Ppsa oraz art. 200 Ppsa orzekł jak w sentencji.