II OSK 222/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt II SA/Po 760/15 w sprawie ze skargi L.L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L.L. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt II SA/Po 760/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi L.L., uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (zwany dalej w skrócie także jako "PINB w Z."), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych, związanych z budową budynku gospodarczego o wymiarach 5,00 m x 4,95 m, realizowanego w S. przy ul. [...], gm. [...], działka nr [...], do stanu zgodnego z prawem, nałożył na inwestora L.L. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na wzmocnieniu konstrukcji podciągu poprzez montaż drewnianego słupa o przekroju 12 x 12 cm lub okrągłym o średnicy min. 16 cm (miejsce montażu pokazane na rzucie przyziemia), wraz z jego zakotwieniem kotwą systemową w fundamencie betonowym o wym. 40 x 40 cm przy podstawie i 25 x 25 cm na górze fundamentu, posadowionym 80 cm poniżej poziomu posadzki, zgodnie z zaleceniami zawartymi w "Inwentaryzacji wraz z oceną budynku gospodarczego" sporządzonej przez inż. A.K., stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, w terminie do dnia 31 maja 2015 r. W uzasadnieniu decyzji PINB w Z. wyjaśnił, iż w wyniku kontroli ustalono, że na ww. nieruchomości, przy granicy z działką nr [...] usytuowany jest m. in. budynek gospodarczy o wymiarach 5,00 m x 4,95 m konstrukcji murowanej, w trakcie budowy. Według oświadczenia inwestora, ww. budynek gospodarczy realizowany jest na podstawie dokonanego zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w Z., co potwierdza pismo Starosty Złotowskiego znak [...] z dnia 15 lipca 2014 r. Dalej organ wskazał, iż kontrolujący stwierdzili, że roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego na przedmiotowej nieruchomości realizowane są w sposób istotnie odbiegający od zakresu zawartego w zgłoszeniu. Inwestor dokonał zmiany usytuowania budynku wzdłuż granicy z działką nr [...] względem istniejącego budynku gospodarczego, z projektowanej odległości 5,00 m na 4,60 m. Ponadto realizowany budynek jest konstrukcji murowanej, a według zgłoszenia miał być konstrukcji drewnianej. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. organ wstrzymał roboty budowlane z naruszeniem zgłoszenia i nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną. Po przedłożeniu żądanego dokumentu, zgodnie z zaleceniami inż. A.K., stwierdzono że obiekt został wykonany prawidłowo, jednakże warunku nośności i użytkowalności nie spełnia drewniany podciąg. W związku z powyższym, autorka oceny technicznej wskazała, iż dla zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji należy podeprzeć drewniany podciąg słupem drewnianym o przekroju 12 x 12 cm lub okrągłym o średnicy min. 16 cm (miejsce pokazane na rzucie przyziemia), zakotwić ww. słup kotwą systemową w fundamencie betonowym o wym. 40 x 40 cm przy podstawie i 25 x 25 cm na górze fundamentu, posadowionym 80 cm poniżej poziomu posadzki. Na skutek wniesionego przez A.M. odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że bezspornie przedmiotowy budynek podlega zgłoszeniu, stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W aktach sprawy znajduje się kopia zgłoszenia z dnia 27 czerwca 2014 r., z którego wynika, iż jego przedmiotem jest budynek gospodarczy konstrukcji drewnianej, oddalony o 5,00 m od istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...]. Od tego zgłoszenia nie został wniesiony sprzeciw. Z kolei z protokołu sporządzonego podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 11 grudnia 2014 r. wynika, że inwestor wykonuje budynek gospodarczy konstrukcji murowanej, oddalony od istniejącego budynku gospodarczego o 4,60 m. Z powyższego wynika, że zamiast budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej przewidzianego w zgłoszeniu, powstał budynek gospodarczy konstrukcji murowanej, wykonany w innym miejscu niż wskazany na szkicu usytuowania obiektu budowlanego załączonym do zgłoszenia (tj. przesunięty o 40 cm w stosunku do miejsca wskazanego na szkicu). Organ wyjaśnił, iż przepisy prawa budowlanego nie zawierają odrębnych regulacji dla budowy budynku wymagającego zgłoszenia z odstąpieniem od parametrów określonych w dokonanym zgłoszeniu, należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie inwestor wykonał inny obiekt niż przewidziany we wcześniej dokonanym zgłoszeniu. A w przypadku budowy takiego budynku bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia winna mieć zastosowanie procedura określona w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Zaś przeprowadzenie przez PINB w Z. postępowania w oparciu art. 50-51 ww. ustawy było bezpodstawne. Zdaniem organu odwoławczego PINB w Z. uwzględnił przepisy, które nie mają zastosowania w stwierdzonym stanie faktycznym. Odpowiadając zaś na zarzuty zawarte w odwołaniu organ wojewódzki wyjaśnił, że kwestia własności nieruchomości oraz zgody pozostałych współwłaścicieli na wykonanie obiektu powinna zostać zbadana przez organ pierwszej instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że PINB w Z. naruszył art. 7 i 77 K.p.a., dlatego zaszła podstawa do uchylenia zakwestionowanej decyzji na mocy art. 138 § 2 K.p.a. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł inwestor, żądając jej uchylenia oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 § 1 K.p.a. poprzez brak ich zastosowania i całkowite pominięcie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącego posiadał on wymagane zgłoszenie, dlatego nie ma zastosowania art. 49b ustawy Prawo budowlane, a postępowanie PINB w Z. było prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wniesiona skarga jest uzasadniona, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W ocenie Sądu PINB w Z. w realiach tej sprawy trafnie zastosował przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Jak wyjaśnił Sąd przepisy art. 48 i 49b oraz art. 50 i 51 ww. ustawy dotyczą samowoli budowlanej, ale o zróżnicowanym charakterze. Przyjmuje się bowiem, że w przypadku art. 48 i 49b ww. ustawy chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a w przepisach art. 50 i 51 ustawy chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku można orzec nakaz rozbiórki. Zdaniem Sądu nie miał racji organ odwoławczy twierdząc, że inwestor rozpoczął budowę innego obiektu, niż objęty zgłoszeniem, przez co doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu błędnego trybu postępowania legalizacyjnego. Ustalenia faktyczne dotyczące rodzaju i charakteru obiektu budowlanego, jaki inwestor zaczął budować, oparte były na protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 11 grudnia 2014 r. Inspektorzy PINB w Z. stwierdzili, że powstał budynek gospodarczy konstrukcji murowanej, posadowiony z przesunięciem 40 cm w stosunku do zgłoszonego projektu. W opinii Sądu zgłoszenie dokonane przez skarżącego, dotyczące budynku gospodarczego o pow. do 25 m² o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego w granicy z działką nr [...], nie może zostać pominięte na etapie kwalifikacji, w jakim trybie obiekt ten może zostać zalegalizowany. Zdaniem Sądu, w tym zakresie organ odwoławczy rozważył jedynie kwalifikację prawną opartą na treści art. 49b ustawy Prawo budowlane i założył, że skoro budowany obiekt wymaga zgłoszenia, którego inwestor nie posiada wobec zrealizowania innego obiektu od objętego zgłoszeniem z dnia 27 czerwca 2014 r., to należy go zakwalifikować jako samowolę budowlaną. Stanowiska tego Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę nie podzielił, bowiem ujawniony stan faktyczny pozwala co najwyżej stwierdzić przekroczenie zakresu dokonanego zgłoszenia. Właściwy tryb postępowania przy takiej kwalifikacji określa przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy. Zdaniem Sądu prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, polega między innymi na przekroczeniu granic dokonanego zgłoszenia. W badanym przypadku inwestor na podstawie opisanego wyżej zgłoszenia wykonał obiekt o takiej samej powierzchni, mieszczący się w zakresie pojęciowym zgłoszonego obiektu. Sąd podkreślił, iż w świetle decyzji o warunkach zabudowy, jaką inwestor uzyskał na potrzeby realizacji inwestycji (decyzja Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia [...] maja 2014 r. nr [..]) bez znaczenia jest, czy budynek jest realizowany w konstrukcji drewnianej, czy murowanej oraz czy posadowiony został z przesunięciem o 40 cm względem drugiego z budynków gospodarczych posadowionych na tej samej działce. Skoro, w opinii Sądu, doszło jedynie do przekroczenia granic zgłoszenia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, to organy nadzoru budowlanego powinny zastosować tryb legalizacyjny określony w przepisach art. 50 i 51 tej ustawy. W tej sytuacji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 49b ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie oraz art. 51-51 tej ustawy poprzez ich pominięcie, jak również z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 80 K.p.a. i w konsekwencji art. 138 § 2 K.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując wytyczne Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ rozpatrzy odwołanie mając na uwadze, iż trybem właściwym dla legalizacji spornego obiektu budowlanego jest tryb zastosowany przez organ powiatowy. Rozpoznając ponownie sprawę należy również odnieść się podnoszonej przez uczestnika postępowania kwestii braku jego zgody na przedmiotową inwestycję. Organ zobowiązany jest nadto wyjaśnić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy mieć na uwadze, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa administracyjnego (prawa budowlanego), a nie tylko prawa cywilnego. Nie sprawia to jednak, że organy administracyjne mogą rozstrzygnąć spór w tej materii, gdyż należy to do sądów powszechnych. W tym przypadku organ powinien ustalić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub czy może je uzyskać w drodze czynności prawnej, zobowiązując inwestora do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym powództwem. Dalej Sąd podniósł, że do skargi inwestor załączył oświadczenie uczestników postępowania z dnia 7 lutego 2009 r., które powinno zostać zweryfikowane w toku ponownego postępowania. Organ odwoławczy we własnym zakresie oceni również pełnomocnictwo udzielonego przez uczestników postępowania A.M. i jego żonę U.B. oraz zakres wynikającego z tego dokumentu umocowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionując to orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7 i 80 K.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut dokonania nieprawidłowych ustaleń faktycznych przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. i dokonanie przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polegające na wadliwym uznaniu przez Sąd, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie normy art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy do samowolnie wzniesionego obiektu, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stosuje się procedurę określoną w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Na wypadek nieuwzględnienia zarzutów sformułowanych powyżej organ podniósł zarzut ewentualny naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 174 pkt 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez: 1. błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na: mylnym rozumieniu treści art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, która doprowadziła do tego, że Sąd dopuszcza w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 50 - 51 tej ustawy, aby samowolny inwestor jednocześnie niedysponujący prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na skutek sprzeciwu współwłaścicieli nieruchomości, był zobowiązywany przez nadzór budowlany "do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym powództwem" (str. 8 uzasadnienia wyroku) przeciwko współwłaścicielom sprzeciwiającym się zabudowie wspólnej nieruchomości, 2. niezastosowanie prawa materialnego, tj.: art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w stanie faktycznym sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu organ zawarł argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do jej wniesienia oraz iż orzeczenie odpowiada prawu. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności, dlatego przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonymi podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, albowiem wyrok ten co do zasady odpowiada prawu. Przy czym zauważyć należy, że podstawę do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym stanowi przepis art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż organ wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala na zaakceptowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji co do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 7 i 80 K.p.a. Sąd pierwszej instancji zarzucił bowiem Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że dokonana przez ten organ ocena materiału dowodowego nie znajduje oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 49b ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i art. 50-51 tej ustawy poprzez ich pominięcie. W tym zakresie nie sposób odmówić Sądowi pierwszej instancji słuszności. W sprawie niesporne jest, że pismem z dnia 27 czerwca 2014 r. inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wybudowania na działce nr [...] budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej, oddalonego o 5,00 m od istniejącego na tej samej działce budynku gospodarczego. Właściwy Starosta pismem z dnia 15 lipca 2014 r. poinformował inwestora, że nie widzi podstaw do wniesienia sprzeciwu. Natomiast w wyniku kontroli ustalono, że inwestor realizował wprawdzie budowę budynku gospodarczego o wymiarach 5,00 m na 4,95 m (powierzchnia 24,75 m²), ale konstrukcji murowanej. Zmianie uległa także projektowana odległość realizowanego budynku względem istniejącego na tej samej działce budynku gospodarczego z 5,00 m do 4,60 m. Powyższe zadecydowało o tym, że organ odwoławczy uznał, iż inwestor zrealizował inny obiekt niż objęty zgłoszeniem, a zatem w stosunku do niego należało zastosować procedurę z art. 49b ustawy Prawo budowlane. Powyższe rozumowanie organu zasadnie Sąd pierwszej instancji zakwestionował, wskazując że ocena materiału dowodowego została dokonana przez organ z naruszeniem wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rację ma bowiem ten Sąd wskazując, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można uznać, iż realizacja spornego obiektu została dokonana samowolnie, co uzasadniałoby zastosowanie procedury wskazywanej przez organ odwoławczy, a jedynie mamy tutaj do czynienia z przekroczeniem zgłoszenia. Podkreślić bowiem należy, że na etapie realizacji obiekt ten został przesunięty o 40 cm w stosunku do planowanego usytuowania. Zmianie uległa także konstrukcja obiektu z drewnianego na murowany. Nadto wskazać trzeba, że trafnie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji różnice wynikające z przepisów art. 48, 49, 50 i 51 ustawy Prawo budowlane dotyczących samowoli budowlanej, zatem nie ma potrzeby ich ponownego przytaczania. Godzi się jednakże zauważyć, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma zasadniczo takie znaczenie, że inwestorowi który wykonał roboty budowlane objęte zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 49b ustawy Prawo budowlane, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora byłoby obejście prawa odnośnie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (porównaj: wyroki NSA: z 28.04.2004 r. OSK 108/04; z 26.05.2011 r. II OSK 443/10, z 18.02.2015 r. II OSK 1715/13). A w niniejszej sprawie takiej okoliczności nie stwierdzono. Wolno stojące parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 25 m² pod warunkiem, że łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki, podlega obowiązkowi zgłoszenia, stosownie do normy art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (brzmienie przepisu na datę dokonania zgłoszenia). Mając na uwadze powyższe przyjąć trzeba, że trafnie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję. W tej sytuacji podniesione przez organ zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 80 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 w powiązaniu z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie zasługiwały na uwzględnienie. Przy czym zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, by podstawę rozstrzygnięcia przed organami administracji miał stanowić przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Problemem w sprawie było to, jaki tryb postępowania – naprawczy czy legalizacyjny – winien mieć zastosowanie w sprawie. I ta kwestia została przesądzona. Natomiast decyzja na którym konkretnie przepisie art. 51 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy ma się oprzeć wydając rozstrzygnięcie na skutek wniesionego odwołania należy do tego organu. Bowiem w tej sprawie taka ocena Sądu na tym etapie byłaby przedwczesna. Tym samym także i zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w powiązaniu z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane poprzez niezasadne przyjęcie, że w postępowaniu legalizacyjnym inwestor, który nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane na skutek sprzeciwu współwłaścicieli, mógłby zostać zobowiązany przez nadzór budowlany "do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym powództwem" przeciwko współwłaścicielom sprzeciwiającym się zabudowie nieruchomości, wskazać należy, że wprawdzie nie można mu odmówić słuszności, co jednakże nie ma wpływu na ocenę skargi kasacyjnej jako niezasługującej na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do tego zarzutu podnieść należy, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (patrz: uchwała NSA z 10.01.2011 r. II OPS 2/10). Takiej podstawy nie stanowi także art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Nie wyklucza to jednak możliwości badania, czy inwestor takim prawem się legitymuje, zwłaszcza gdy zostanie to zakwestionowane (porównaj np. wyrok NSA z 10.06.2014 r. II OSK 83/13). Ustalenie, że inwestor nie dysponował i nadal nie dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane powoduje, że organ może skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (porównaj uzasadnienie ww. uchwały NSA). Niemniej jednak nakazywanie organowi, jak zdaje się czynić to Sąd pierwszej instancji w swoich wytycznych, w przypadku ustalenia, że inwestor tego prawa nie posiada, ale może je uzyskać, aby zobowiązał inwestora by w celu wykazania tego prawa wystąpił ze stosownym powództwem, nie znajduje oparcia w przepisach. O ile zgodzić się należy z Sądem, że w przypadku sporu mającego swe źródło w stosunkach cywilnoprawnych właściwym do jego rozstrzygnięcia jest sąd powszechny, a nie organy administracji, o tyle jednak kwestia usunięcia wątpliwości – w przypadkach tego wymagających – co do prawa do nieruchomości na cele budowlane leży po stronie inwestora. Przy czym podnieść należy, że w sytuacji gdyby inwestor nie posiadał tego prawa (w tej sprawie kwestia ta nie została ustalona), a możliwe byłoby jego uzyskanie, to został on już przez Sąd pierwszej instancji poinformowany o ewentualnej możliwej drodze dochodzenia swoich praw. Końcowo wyjaśnić należy, że przepisy art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wskazujące na jakiej podstawie strona może oprzeć skargę kasacyjną z oczywistych względów nie mogły zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej były wadliwie sformułowane. Sąd pierwszej instancji nie stosował tych przepisów i nie mógł procedować na ich podstawie, gdyż na etapie rozpoznawania skargi nie znajdują zastosowania normy odnoszące się do skargi kasacyjnej i jej wymogów. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w. zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 2 pkt 1 lit. c tego paragrafu rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).