II OSK 1526/17

Dnia 11 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. i A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 676/16 w sprawie ze skargi D. R. i A. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 676/16, oddalił skargę D.R. i A.R. (dalej skarżący) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki (dalej decyzja [...]WINB). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. i A. R. zaskarżając w go całości. Wskazali na naruszenie następujących przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które polegało na nie zebraniu całego materiału dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, w tym także nie zawieszeniu postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo istnienia przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego, w sytuacji naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 15 k.p.a., polegającego na braku zapewnienia skarżącym udziału w postępowaniu pierwszej instancji z uwagi na pominięcie ustanowionego pełnomocnika; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie związku zastosowanego art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.) oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 176 § 2 p.p.s.a.). Odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona przez [...] Sp. z o.o. Podkreślono w niej, że przesłanką do oceny braku możliwości legalizacji kiosku jest, jak słusznie w swojej decyzji podkreślił [...]WINB, brak zgody konserwatorskiej na legalizację. Jak podkreślono, nie ma też znaczenia kwestia procedowania w sprawie zgody na zajęcie pod kiosk pasa ruchu drogowego. Okoliczność ta bowiem, jest całkowicie pozbawiona znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o oddalenie w całości skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie okolicznościami przesądzającymi o konieczności rozbiórki kiosku jest, po pierwsze, brak prawa do dysponowania przez skarżących nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, a po drugie, położenie kiosku w układzie urbanistycznym ulicy [...] objętym ochroną konserwatorską (wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z lipca 1965 r.), co powoduje, że podejmowanie działań mogących prowadzić do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia organu ochrony zabytków, którego skarżący nie uzyskali. Pełnomocnik skarżących w skardze kasacyjnej podjął próbę podważenia podstaw orzeczenia rozbiórki z uwagi na nieuwzględnienie przez Sąd I instancji okoliczności związanych z toczącym się postępowaniem dotyczącym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego po dniu [...] października 2015 r. oraz brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie ochrony konserwatorskiej. Należy zauważyć, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego mają za zadanie ocenić, czy dany obiekt można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, zaś gdy okaże się, że nie ma możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem, organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę. Przy czym, stan zgodności z prawem oznacza nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także zgodność z przepisami innych ustaw mających równoległe zastosowanie. W rozpoznawanej sprawie, jak zostało to prawidłowo ocenione, na dzień wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący posiadali decyzję administracyjną odmawiającą zgody na zajęcie odcinka pasa drogowego w celu umieszczenia na nim kiosku. Należy jednak podkreślić, że w niniejszej sprawie, nie brak tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością miał kluczowe znaczenie przy jej rozstrzyganiu, a położenie spornej inwestycji w układzie urbanistycznym ulicy [...]. Dlatego też kwestia ewentualnego zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na zagadnienie prejudycjalne nie mogła mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Relacja między przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami a przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie jest relacją opartą o zasadę lex specialis, zgodnie z którą przepisy pierwszej z wymienionych ustaw stanowiłyby przepisy szczególne w stosunku do przepisów Prawa budowlanego. Regulacje obu wskazanych ustaw należy stosować równolegle i równocześnie, co wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską. Przepis art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek uzyskania od właściwego konserwatora zabytków pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Dlatego też w postępowaniu naprawczym decydujące znaczenie ma decyzja konserwatora zabytków, gdyż to od niej zależy, czy możliwe będzie pozytywne zakończenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, czyli osiągnięcie rezultatu zgodności obiektu budowlanego z przepisami prawa. Wykładnia art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzi do wniosku, że w postępowaniu prowadzonym w trybie tego przepisu organ ochrony konserwatorskiej bada jedynie, czy podejmowane działania (projektowane prace) wpłyną na zabytek, czyli czy zachowany zostanie objęty ochroną układ ulic i zabudowa. Każde prace (działania) ingerujące w substancję zabytkową obiektu, z momentem dokonania jego wpisu do rejestru zabytków, wymagają uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego, a Prawo budowlane nie może ograniczać, a co za tym idzie - pozbawiać ochrony konstytucyjnie chronionego dobra, jakim jest ochrona dziedzictwa narodowego. Odnosząc się dalej do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie związku zastosowanego art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków należy wskazać, że o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków, a wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W kwestii zarzutu dotyczącego naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 15 k.p.a., polegającego na braku zapewnienia skarżącym udziału w postępowaniu pierwszej instancji z uwagi na pominięcie ustanowionego pełnomocnika, należy w pierwszej kolejności wskazać, że art. 15 k.p.a. przede wszystkim gwarantuje, że w toku instancji ta sama sprawa administracyjna polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu zgodnie z zasadami uregulowanymi w k.p.a. (w tym również w zakresie zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie wskazywano, że dla skuteczności zarzutu dotyczącego czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, koniecznym jest wskazanie na takie konkretne czynności procesowe, których nieprzeprowadzenie uniemożliwiło stronie realizację jej praw i co nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tegoż postępowaniach (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 1015 r. sygn. akt II OSK 2787/13, podobnie też np. w wyrokach z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt. II GSK 1840/15, z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2200/13, z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1098/13 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostawał fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji Ministra [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nakazującej skarżącym przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego, co jednoznacznie wskazuje na brak zgody ze strony organów ochrony zabytków na posadowienie spornego obiektu na terenie układu urbanistycznego objętego ochroną konserwatorską. Tego elementu stanu faktycznego nie mógłby zmienić udział pełnomocnika skarżących na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego. Zatem twierdzenie, że brak zapewnienia skarżącym udziału w postępowaniu pierwszej instancji z uwagi na pominięcie ustanowionego pełnomocnika, naruszył art. 15 k.p.a., przy braku wskazania jakich konkretnie czynności procesowych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy strona nie mogła podjąć, nie usprawiedliwia zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.