IV SA/Gl 126/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A.P. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły oddala skargę. Pismem z dniu 8 stycznia 2016 r. A.P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, art. 52 § 3, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako: P.p.s.a.), złożyła skargę czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. (nr [...]) w sprawie odmowy zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów dowozu jej małoletniej córki Z.P. do Niepublicznej Specjalnej Szkoły Podstawowej "A" w K. (dalej jako: NSSP "A"). Strona skarżąca wniosła o: stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Zaskarżonej czynności – autor skargi – zarzucił naruszenie art. 17 ust. 3a pkt 1 w zw. z pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2015, poz. 2156, dalej jako: u.s.o.). Argumentując przedstawił tok postępowania, akcentując, że zaskarżoną czynnością Prezydent Miasta K. nie przychylił się do wniosku skarżącej o zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów dowozu Z.P. do NSSP "A". Stanowisko organu, na co zwrócił uwagę, zostało podtrzymane w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie wskazał, że "znacząco" poszerzono w nim argumentację mającą uzasadnić odmowę uwzględnienia tego wniosku. Wskazał, że na wcześniejszym etapie postępowania w piśmie z dnia 5 października 2015 r. organ poprzestał na stwierdzeniu, że wskazana przez niego szkoła podstawowa umożliwia realizację odpowiednich zaleceń lekarskich oraz jest geograficznie położona bliżej miejsca zamieszkania Z.P. niż NSSP "A". Ponadto podniósł, że istotą problemu w przedmiotowej sprawie jest wykładnia pojęcia "najbliższa szkoła" zawarta w art. 17 ust. 3a pkt 1 u.o.s. Podstawą odmowy zorganizowania bezpłatnego transportu lub zwrotu kosztów dowozu córki skarżącej do NSSP "A" było zanegowanie statusu tej placówki jako najbliższej szkoły. Przypomniał, że Prezydent Miasta K., z uwagi na treść orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego Z.P., w tej sprawie za najbliższe szkoły uznał: po pierwsze – Szkołę Podstawową nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] w K., po drugie – Szkołę Podstawową nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] w K. oraz po trzecie – Zespół Szkół Specjalnych nr [...] im. [...] w K. Tymczasem – jak kontynuował – strona skarżąca, nie podzieliła tego stanowiska uznając, że najbliższą szkołą dla jej córki Z. jest NSSP "A". Za nietrafne uznała także powoływanie się przez organ w toku sprawy (m.in. odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na okoliczność, że Szkoła Podstawowa nr [...] znajduje się bliżej miejsca zamieszkania Z.P. niż NSSP "A". W jej opinii, na co zwrócił uwagę, odległość od miejsca zamieszkania nie jest samodzielną i wystarczającą przesłanką do przyjęcia, iż dana placówka stanowi najbliższą szkołę w rozumieniu ustawy o systemie oświaty. Skoro odbiorcą uprawnień z art. 17 ust. 3a u.o.s. są dzieci niepełnosprawne to – jak podał autor skargi – decydujące znaczenie należy przypisać ustaleniu, która szkoła jest najlepiej dostosowana do potrzeb ucznia. Mówiąc zaś inaczej – jak wyjaśnił – chodzi o ustalenie, która spośród szkół w najwyższym stopniu pozwala realizować zalecenia zawarte w stosownych orzeczeniach lekarskich (np. orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego). Taki pogląd jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również wśród przedstawicieli doktryny. Odwołując się do literatury fachowej i orzecznictwa przedmiotu zaznaczył, że w pełni podziela pogląd, że (..) szkołą najbliższą, o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu" – na poparcie prezentowanego stanowiska przytoczył wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., o sygn. akt I OSK 1961/14, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.; a także stanowisko doktryny M. Pilich, [w:] Ustawa o systemie oświaty Komentarz (LEX). Mając to na względzie podkreślił, że córka strony skarżącej jest dzieckiem [...] w stopniu [...] z jednoczesną [...] oraz [...], co zostało potwierdzone stosownym orzeczeniem lekarskim (nr [...]). Zdaniem strony skarżącej to właśnie NSSP "A" jest najlepiej dostosowana do potrzeb Z.P., dlatego też powinna zostać uznana przez organ za najbliższą szkołę w rozumieniu art 17 ust. 3a pkt 1 u.o.s. Uzasadniając to podała, że kadra zatrudniona w NSSP "A" składa się z osób o doświadczeniu oraz umiejętnościach niezbędnych w codziennej pracy z dziećmi niepełnosprawnymi. Ich kwalifikacje są potwierdzone dyplomami ukończenia studiów, certyfikatami, jak również świadectwami ukończenia kursów, czy szkoleń. Wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole posiadają – poza wykształceniem w danej dziedzinie wiedzy – ukończoną oligofrenopedagogikę, (także ci, co do których nie ma takiego obowiązku). Ponadto większość nauczycieli ma również kwalifikacje terapeuty, a to mianowicie: fizjoterapeuta, muzykoterapeuta, terapeuta integracji sensorycznej, logopeda, surdopedagog, tłumacz języka migowego. NSSP "A" zatrudnia również terapeutę integracji bilateralnej, jest to – jak wskazała –nowatorska metoda, w Polsce w chwili obecnej działalność w tym zakresie prowadzi około 50 wykwalifikowanych terapeutów. Szkoła współpracuje również z innymi specjalistami: poradnią psychologiczno – pedagogiczną, gabinetem neurorehabilitacyjnym, ośrodkiem hipoterapeutycznym. Wyeksponowała przy tym, że dzieci uczące się w NSSP "A" mogą w szkole skorzystać z profesjonalnej pomocy terapeutów o różnych rodzajach specjalizacji, dzięki czemu zaoszczędzony jest czas dziecka oraz rodziców. Jednocześnie wyraziła pogląd, że ograniczenie przemieszczania się dzieci korzystnie wpływa na ich stan zdrowia, gdyż zmniejsza ryzyko infekcji. Ponadto atutem takiego rozwiązania jest stymulowanie przez nauczyciela dysfunkcji dziecka podczas każdej jego aktywności (dydaktyka, rewalidacja czy rekreacja). Zaznaczyła także, że NSSP "A" dysponuje budynkiem położonym w K. przy ul. [...], który spełnia wszelkie wymogi przewidziane przepisami prawa (np. przeciwpożarowe i sanepidu). Budynek szkoły jest przystosowany do przebywania w nim dzieci niepełnosprawnych, jako że posiada odpowiednie meble, urządzenia i sprzęt rehabilitacyjny. Zajęcia lekcyjne odbywają się w nowoczesnych i odpowiednio wyposażonych salach. Poza tym na potrzeby zajęć lekcyjnych i terapeutycznych w szkole zostały zorganizowane różnego rodzaju sale, a to przykładowo: terapeutyczna, terapii SI, rehabilitacyjna, gabinet logopedyczno psychologiczny, muzyczna, komputerowa, gimnastyczna – wraz z odpowiednimi urządzeniami i sprzętem. Na bazę szkoły składa się także świetlica wyposażona nie tylko w atrakcyjne elementy sprzyjające odpoczynkowi ucznia, ale również umożliwiająca odrobienie zadania domowego pod okiem wykwalifikowanego nauczyciela. Pozwala to zatem na zróżnicowane a przy tym efektywne wykorzystanie czasu dziecka do momentu odebrania go przez rodzica. W szkole funkcjonuje również profesjonalnie i nowocześnie urządzona sala gimnastyczna, która jest wyposażona min. w wielkie lustra. Nadto podniosła, że "A" dysponuje również atrakcyjnym terenem położonym niedaleko lasu w zacisznej okolicy, co dla wielu uczniów stanowi niezbędne uspokojenie i poczucie bezpieczeństwa. Na terenie przyszkolnym odbywają się również zajęcia z zakresu hipoterapii z udziałem koni przywożonych dzięki współpracy z Ośrodkiem Hipoterapeutycznym [...]. Wskazując atuty tej placówki podniosła, że w NSSP "A" realizowana jest obowiązkowa podstawa programowa oraz zajęcia rewalidacyjne w wymiarze 12 godzin tygodniowo (np. terapie ręki oraz inne terapie manualne wspierające motorykę). Każdy uczeń jest objęty indywidualnym programem terapeutycznym, opracowywanym na podstawie wieloprofilowej diagnozy. Dzięki temu rozwiązaniu szkoła jest w stanie dostosować się do zróżnicowanych potrzeb dzieci, które wynikają z poszczególnych niepełnosprawności. NSSP "A" w swojej działalności korzysta z następujących metod terapii: logopedyczna, psychologiczna, pedagogiczna, integracji bilateralnej, integracji sensorycznej, EEG – Biofeedback, RSA – Biofeedback, terapii ręki, gimnastyka korekcyjna, rehabilitacja, arteterapia, muzykoterapia i inne. Organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – w jej ocenie – nie odniósł się do liczebności uczniów w oddziałach integracyjnych szkół publicznych. Zdaniem strony skarżącej okoliczność ta ma istotne znaczenie w przypadku Z.P. W statucie NSSP "A" została przewidziana maksymalnie ośmioosobowa grupa dzieci uczestniczących w zajęciach. W chwili obecnej natomiast na daną klasę przypada maksymalnie pięcioro uczniów. Relatywnie mniejsza niż w szkołach publicznych liczebność dzieci sprzyja procesowi nauczania. Pomaga w dodatku zachować poczucie bezpieczeństwa bez jednoczesnego wyolbrzymienia istniejących dysfunkcji. Jest to szczególnie ważne w przypadku córki skarżącej, która jest dzieckiem z [...]. W dalszych motywach autor skargi zaznaczył, że Z.P. brała udział w dniu otwartym w publicznej szkole podstawowej, jednakże nadmierny hałas i gwar źle na nią wpłynęły, co objawiło się stresem, zwiększonym [...] oraz [...]. Natomiast dzięki niewielkiej liczbie uczniów w NSSP "A" córka strony skarżącej zachowuje spokój, co sprzyja jej procesowi nauczania oraz dalszemu rozwojowi. Poza tym opisywana tutaj okoliczność powoduje, że nauczyciel dysponuje czasem umożliwiającym nie tylko możliwie najlepsze przekazanie treści wynikających z podstawy programowej, ale ma również możliwość rzeczywistego sprawdzenia postępów każdego ucznia. Mało liczne zespoły klasowe i ograniczona (w sposób zamierzony) ilość oddziałów w Szkole pozwalają na bezproblemowe korzystanie z dóbr kultury czy też zapraszanie gości do A, a to z kolei sprzyja procesowi socjalizacji dzieci. Jego zdaniem nie bez znaczenia jest również okoliczność, że w NSSP "A" zajęcia odbywają się tzw. metodą ośrodków pracy, która została opracowana przez M.G. Metoda ta jest skierowana na potrzeby dzieci upośledzonych umysłowo, a jednym z jej założeń jest uzupełnianie działań dydaktycznych oddziaływaniami rewalidacyjnymi. Treści programowe są dostosowywane do indywidualnych możliwości poszczególnych uczniów. Wykorzystanie tej metody jest dostosowaniem do potrzeb dzieci niepełnosprawnych, które mają ograniczone zdolności psychofizyczne. Ponadto w NSSP "A" istotnym elementem organizacji zajęć jest również brak dzwonków pomiędzy poszczególnymi lekcjami. Rozwiązanie to – co do zasady nie stosowane w szkołach publicznych – działa uspokajająco na dzieci, ponieważ obniża poziom stresu jaki może zostać wywołany poprzez nadmierny hałas. Jak zostało to wykazane powyżej, okoliczność ta ma istotne znaczenie w przypadku córki skarżącej. Na zakończenie, działając na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., zgłosił wniosek o przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. statutu NSSP "A". Dokument ten, na co zwrócił uwagę, stanowi udowodnienie warunków organizacyjnych i technicznych jakie zostały zapewnione w tej szkole. W związku z tym, że najbliższą szkołą w rozumieniu art. 17 ust 3a pkt 1 u.o.s. jest szkoła najlepiej dostosowana do potrzeb dziecka niepełnosprawnego to okoliczności te mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W ocenie strony skarżącej przeprowadzenie tego dowodu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Ustosunkowując się do treści skargi w pierwszej kolejności organ zauważył, że choć podstawę zawartych w niej wywodów stanowi – przytoczony powyżej – wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r. (Sygn. akt I OSK 1961/14), to zaprezentowana w skardze argumentacja odbiega od istoty zasadniczej tezy orzeczenia. Skarga – w jego ocenie – zawiera swoistą reklamę i promocję całokształtu działalności statutowej NSSP "A" nie zaś konkretną argumentację mającą wykazać, że w stosunku do Szkół Podstawowych nr [...] czy [...] z Oddziałami Integracyjnymi lub Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] jest rzeczywiście "szkołą najbliższą" w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Organ podkreślił, że zgodnie z przywoływanym przez każdą ze stron wyrokiem NSA – na "bliskość", o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty, składa się zarówno element położenia geograficznego, jak i element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków, które umożliwiałyby prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Element dostosowania placówki należy oceniać w kontekście zapisów orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, a więc placówka uznana za najbliższą, powinna móc realizować zapisy zawarte w ww. orzeczeniu. Co więcej, jak podkreślono to również w skardze, szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić zalecenia zawarte w orzeczeniu, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu ustawy. Nadto, ten drugi element powinien być oceniany indywidualnie w świetle orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka, a co w ocenie organu zostało pominięte w skardze oraz w poprzedzających pismach. Następnie organ zacytował w całości zalecenia wymienione w orzeczeniu nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...]r., po czym stwierdził, że z punktu widzenia szczegółowej diagnozy zawartej w orzeczeniu i związanych z nią powyższych zaleceń każda ze szkół prowadzonych przez miasto K., tj. Szkoły Podstawowe nr [...] i [...] z Oddziałami Integracyjnymi i Zespół Szkól Specjalnych nr [...], może zapewnić i zapewnia od wielu lat realizację tego rodzaju zaleceń, w tym również w indywidualnym zakresie w stosunku do córki strony skarżącej. W szkołach tych w taki sam sposób – jak wyeksponował – zapewnia się to jak w NSSP "A", zatrudnia się w nich wysoko kwalifikowaną kadrę nauczycieli i specjalistów, której brak w ogóle trudno sobie wyobrazić w szkołach tego typu. Dotyczy to zwłaszcza miejskich placówek oświatowych mających wieloletnie doświadczenie i praktykę w edukacji specjalnej. Organ stwierdził, że nie jest czymś odkrywczym i szczególnym, jak to podkreśla się w skardze, że w NSSP "A" (niepublicznej szkole o uprawnieniach szkoły publicznej) realizowana jest obowiązkowa podstawa programowa i zajęcia rewalidacyjne, a każdy uczeń jest objęty indywidualnym programem terapeutycznym. Stwierdzenie zaś, że szkoła jest w stanie dostosować się do zróżnicowanych potrzeb dzieci, które wynikają z poszczególnych niepełnosprawności, jest oczywistą zasadą i obowiązkiem działania każdej specjalnej placówki oświatowej. W związku z tym, w szkołach wskazanych skarżącej, dla każdego ucznia posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego tworzony jest indywidualny program edukacyjno – terapeutyczny, w którym określa się: zakres dostosowania wymagań edukacyjnych do indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych ucznia, metody i formy pracy, rodzaj prowadzonych zajęć zgodnych z zaleceniami orzeczenia oraz zakres współpracy szkoły z rodzicami i poradnią psychologiczno – pedagogiczną. W kwestii bazy lokalowej i odpowiedniego wyposażenia podał, że również wskazane szkoły publiczne realizują zadania w obiektach spełniających wymogi przewidziane przepisami prawa, co w odniesieniu do np. wymogów przeciwpożarowych i sanepidu jest oczywistością. Odpowiednie meble, urządzenia i sprzęt rehabilitacyjny wydaje się standardem, choć niekoniecznie w dokładnie takiej samej ilości, jakości i rodzaju. Dotyczy to także, poza już wymienionych w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, posiadanych różnego rodzaju sal i pracowni: terapeutycznych, terapii SI, rehabilitacyjnych i rewalidacyjnych, logopedyczno – psychologicznych, komputerowych, muzykoterapii, gimnastycznych, jak również zorganizowanych świetlic z wykwalifikowaną i fachową opieką, a także bibliotek i stołówek. Dodał przy tym, że w placówkach tych dzieci mają możliwość korzystania z śródrocznych wyjazdów "zielona szkoła", co jest niekwestionowaną wartością w aspektach zdrowotnych i edukacyjnych. W odniesieniu do zarzutu, że organ nie odniósł się do liczebności uczniów w oddziałach integracyjnych szkół publicznych, a to w kontekście zapisu w statucie NSSP "A" o maksymalnie ośmioosobowej grupie dzieci uczestniczących w zajęciach, organ wyjaśnił, że nie można czynić jako zalety czegoś co w odróżnieniu do szkół publicznych należy do obszaru swobody organizacyjnej niepublicznej (prywatnej) szkoły. W przypadku szkół publicznych podstawowych liczba uczniów w oddziale szkoły integracyjnej oraz w oddziale integracyjnym w szkole ogólnodostępnej powinna wynosić od 15 do 20, w tym od 3 do 5 uczniów niepełnosprawnych, natomiast liczba uczniów w oddziale szkoły specjalnej oraz w oddziale szkoły specjalnej w szkole ogólnodostępnej powinna wynosić w szkole (oddziale) dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim – od 10 do 16 (§ 5 ust. 2 i 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, Dz.U. Nr 61, 624 ze zm.). Jednakże, jak zaznaczył, przewidywana docelowo liczba uczniów w oddziale a liczba uczniów w grupach uczestniczących w zajęciach nie są pojęciami tożsamymi albowiem, jak to wynika z postanowień statutów zwłaszcza wskazywanych szkół specjalnych, specjalistyczne zajęcia (dydaktyczno–wyrównawcze, korekcyjno–kompensacyjne, logopedyczne, socjoterapeutyczne) prowadzone są w grupach zdecydowanie mniej liczebnych odpowiednio do rodzaju zajęć, a nawet prowadzone indywidualnie. Organ wyjaśnił także, że jednym z warunków przyjęcia dziecka do szkoły którą wybrała strona skarżąca jest uiszczanie czesnego pod rygorem skreślenia z listy uczniów. To niewątpliwie istotny warunek, który w znaczący sposób ogranicza dostępność a zarazem ułatwia utrzymanie tak bardzo podkreślanej małej liczby uczniów na zajęciach. To również sprawia, że NSSP "A" nie jest szkołą ogólnodostępną, a wręcz wyłącznie dla uczniów, których rodzice mogą pozwolić sobie na odpłatną (w części) edukację dziecka. Organ zaznaczył przy tym, że podnosi tę okoliczność nie jako zarzut, lecz jako element mogący jedynie uatrakcyjniać ofertę NSSP "A", który jednakże nie może być argumentem uzasadniającym żądanie bezpłatnego transportu lub zwrotu kosztów dowozu. W opinii organu, z obiektywnego punktu widzenia co do merytorycznej strony realizowanych zadań w sferze kształcenia specjalnego, wskazane skarżącej szkoły publiczne w nie mniejszym stopniu pozwalają urzeczywistnić zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. To zaś czyni bezzasadnym żądanie zorganizowania bezpłatnego transportu oraz zwrotu kosztów dowozu małoletniego dziecka strony skarżącej, tylko dlatego, że szkoły publiczne jawią się stronie skarżącej szkołami jako mniej atrakcyjne w stosunku do NSSP "A", choć merytorycznie co najmniej w takim samym stopniu realizują wspomniane zalecenia. Zatem – jak podkreślił – nie można zaakceptować wniosku strony skarżącej, by w tym stanie rzeczy ze środków publicznych finansować i zapewniać bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do NSSP "A" lub zwrot kosztów dowozu, skoro nie jest to najbliższa szkoła w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z kolei z art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast art. 146 § 1 tej ustawy w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w jej art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności skargi doprowadziło w ocenie Sądu do ustalenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnieść się należy do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi. Rozważyć bowiem trzeba, czy mieści się ona we wskazanym wyżej zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotowa kwestia jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie tylko w praktyce orzeczniczej – por. wyrok składu 7 sędziów NSA w Warszawie z 19 maja 2003 r., sygn. akt OSA 1/03 – lecz również w doktrynie wskazuje się, że jeżeli konkretny problem regulowany jest przepisami powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego kształtującymi sytuację prawną ich adresatów w sposób bezpośredni (ex lege, czyli z mocy prawa), to wydanie w tym względzie decyzji administracyjnej oznacza, iż nie została ona oparta na prawnych podstawach (jest ich pozbawiona), a zatem dotknięta jest wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: Kpa), stanowiącą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Stąd też prawidłowo organ załatwił niniejszą sprawę pismem będącym przedmiotem osądu w przedmiotowej sprawie. Odnośnie formalnej dopuszczalności wniesionej skargi godzi się również podnieść, iż w myśl art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust 2 pkt 4 ustawy skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 tej ustawy). Sąd stwierdza, że wskazane powyżej warunki formalne do rozpoznania skargi zostały w niniejszej sprawie spełnione, albowiem skarga została poprzedzona stosownym wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Stąd też brak było podstaw do odrzucenia przedmiotowej skargi. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty stanowiącego, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71 b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21. roku życia, ewentualnie zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między burmistrzem, a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice ( pkt 3 ust.). W tym miejscu – z uwagi za zarzuty skargi – podnieść należy, że artykuł 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty otrzymał obowiązującą treść w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dniem 30 lipca 2007 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 791), stanowiącej kolejny etap zmian tego przepisu, dokonywanych począwszy od jego dodania ustawą z dnia 25 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 117, poz. 759). Pierwotne brzmienie nakładało na gminę ogólny obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci niepełnosprawnych uczęszczających do publicznych szkół podstawowych i gimnazjów. Kolejna nowelizacja dokonana ustawą z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy – Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 111, poz. 1194) obowiązkiem gminy ustanawiała zapewnienie uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, gimnazjum lub placówki wymienionej w art. 2 pkt 5 (specjalnego ośrodka szkolno–wychowawczego, specjalnego ośrodka wychowawczego dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodka umożliwiającego dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim, realizację obowiązku szkolnego), do której uczniowie zostali skierowani przez organy wymienione w art. 71 b ust. 5–5b. Następna zmiana dokonana została ustawą z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 137, poz. 1304), a z dniem 30 lipca 2007 r. art. 17 ust. 3a uzyskał kształt, który (jedynie z drobną stylistyczną zmianą) obowiązuje do chwili obecnej. Prześledzenie kierunku zmian wskazuje na stopniowe wprowadzenie regulacji polepszających położenie uczniów z najpoważniejszymi uszczerbkami zdrowotnymi. Początkowo gmina, w ramach realizacji zadań oświatowych zobowiązana była do zapewnienia takim uczniom bezpłatnego transportu pod opieką do najbliższej placówki. Potem ustawodawca uzupełnił to rozwiązanie wariantową możliwością dowożenia dziecka przez rodziców, refinansowaną przez gminę w zakresie kosztów przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej, nadal jednak tylko do najbliższej placówki. Zatem skoro ustawodawca w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dniem 30 lipca 2007 r. zrezygnował z odniesienia kosztów przejazdu ucznia i opiekuna tylko do środków komunikacji publicznej, to niewątpliwie jego intencją było, by objęcie rzeczonymi kosztami również kosztów ponoszonych przez rodziców zapewniających we własnym zakresie ów dojazd. Owa modyfikacja wydaje się jak najbardziej pragmatyczną społecznie, skoro nie można wykluczyć, iż niejednokrotnie w miejscu zamieszkania rodzice niepełnosprawnego dziecka nie mają bezpośredniego, odpowiedniego, jeśli w ogóle jakiegokolwiek dostępu do środków komunikacji publicznej, co jest konsekwencją systematycznej redukcji osobowego taboru kolejowego, nie wspominając o kołowym, co stanowi okoliczność powszechnie wiadomą. W reasumpcji do powyższego skoro ustawodawca zrezygnował także z określenia w ustawie zasad zwrotu kosztów dowożenia realizowanego przez rodziców lub opiekunów do wydatków na komunikację publiczną ucznia i opiekuna, pozostawiając ustalenie zasad rozliczenia tych kosztów umownym uzgodnieniom pomiędzy gminą, a osobami sprawującymi opiekę nad uczniem i organizującymi jego transport pod opieką do ośrodka, w którym realizuje on obowiązek szkolny, to w realiach przedmiotowej sprawy niekwestionowanym pozostaje, że opiekunom dziecka przysługuje z mocy ustawy (art. 17 ust. 3a pkt 3 u.s.o.) uprawnienie do żądania zwrotu kosztów ponoszonych w związku z zapewnieniem we własnym zakresie dowożenia i opieki niepełnosprawnego syna do placówki zapewniającej mu w pełnym zakresie realizację potrzeby kształcenia specjalnego. Dostrzec przy tym wypada, że wspominana nowelizacja u.s.o. rezygnującą z określenia kosztów przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej na rzecz ustalenia owych kosztów w drodze umowy pomiędzy wójtem, a rodzicami niepełnosprawnego dziecka wynika z potrzeby indywidualizacji owych kosztów odrębnie w każdym przypadku, co może nastąpić tylko w drodze wzajemnego porozumienia stron, czyli właśnie umowy. Potrzeby takowej nie było w sytuacji refundacji kosztów poniesionych w związku z korzystaniem z komunikacji publicznej, skoro relewantną cechą umowy przewozu jest jej adhezyjny (nienegocjowany przez konsumenta tej usługi) charakter. Wreszcie wybór podmiotu realizującego transport ucznia pozostawiony został uznaniu rodziców w tym znaczeniu, że jeśli podejmą się dowozić ucznia we własnym zakresie, to gmina nie może przeciwstawić się temu rozwiązaniu, nawet gdyby miała zorganizowany transport i opiekę dla innych uczniów w takim samym stanie zdrowia i do tego samego lub bliższego ośrodka. Taki pogląd wyrażany jest w orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r., VIII SA/Wa 614/07, i w Bydgoszczy z dnia z dnia 5 czerwca 2008 r. II SA/Bd 211/08, przypomniane w wyroku tut. Sądu z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 127/16, zapadłym – notabene – w zbliżonym stanie prawnym i faktycznym do przedmiotowej sprawy ). Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotu osądu w tej sprawie, wskazać należy, że poza sporem jest, że córka strony skarżącej jest osobą posiadającą stwierdzoną [...], w tym [...] oraz [...] – dziecko [...] oraz [...] – [...], co stwierdzono w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z dnia [...] r., Specjalistycznej Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w K. Stąd też dziecko strony skarżącej i sytuacja samej strony znajduje się w pełni znamiennej hipotezą powyżej przywołanego art. 17 ust. 3a u.s.o. Osią sporu pomiędzy stronami jest interpretacja użytego w wyżej powołanym przepisie sformułowania "najbliższa szkoła". Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14, w którym przyjęto, że na "bliskość" – o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o.– składają się zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element powinien być oceniany indywidualnie w świetle orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka. W konsekwencji wywiódł – co wymaga podkreślenia – że szkołą najbliższą, o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu. Podobny sposób rozumienia omawianego sformułowania "najbliższa szkoła", prezentuje doktryna – m.in. w komentarzu Mateusza Pilicha do ustawy o systemie oświaty (lex omega 01/2014), stwierdzając, że "pojęcia tego nie powinno utożsamiać się w prosty sposób z geograficzną bliskością szkoły w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka. Należy mieć na uwadze szczególne okoliczności danego przypadku, a ściślej – jeżeli najbliższa szkoła nie może zapewnić dziecku odpowiednich metod pracy i nauki, dostosowanych do stopnia jego niepełnosprawności, to uczeń oraz jego rodzice mogą mieć interes nie tylko faktyczny, ale i prawny w tym, aby dziecko uczęszczało do innej szkoły". W ocenie Sądu, powyższej kwestii nie sposób pozostawiać uznaniu administracyjnemu organu, na którym spoczywa obowiązek, o jakim mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o., czy też uznaniu kierownictwa placówki szkolnej. Należy bowiem mieć na względzie to, że powyższy przepis obejmuje swym zakresem odbiorcę ze wszech miar wyjątkowego i szczególnego. Odbiorcą uprawnień opisanych w omawianej regulacji prawnej są bowiem dzieci niepełnosprawne, zarówno w zakresie ruchowym, jak też w zakresie upośledzenia umysłowego. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej. Tylko bowiem opinia lekarza stosownej specjalności, wyrażona w omawianym zakresie, będzie posiadała walor bezstronnego i rzetelnego dowodu. Taką zaś opinię zawiera orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Jest w nim bowiem opisany m.in. rodzaj niepełnosprawności (szczegółowa diagnoza), a także zalecenia dotyczące dalszego sposobu postępowania z dzieckiem (w tym także dotyczące dalszego kształcenia) wraz z uzasadnieniem. W ocenie tutejszego Sądu orzeczenie to stanowiło dla organu punkt odniesienia przy dokonywaniu wykładni sformułowania "najbliższa szkoła" . Z przywołanego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego małoletniej córki strony skarżącej – Z. wynika, że Zespół zaleca zastosować wobec dziecka kształcenie specjalne z uwagi na [...] (uczeń z [...], [...]). Realizacja w szkole specjalnej lub w klasie integracyjnej. Wymaga podkreślenia, że zalecenie wobec dziecka kształcenia specjalnego oznacza, że realizacja zaleceń winna odbywać się przede wszystkim w szkole specjalnej. Wskazane jest m.in.: 1) objęcie dziecka dodatkową pomocą w formie indywidualnych godzin rewalidacji (w formie wspomagania rozwoju najbardziej zaburzonych funkcji); prowadzenie indywidualnej terapii psychopedagogicznej; prowadzenie systematycznej, indywidualnej terapii logopedycznej; zapewnienie systematycznej rehabilitacji ruchowej; 5) dostosowania form i metod pracy do aktualnych potrzeb i możliwości dziecka; rozwijanie percepcji i koordynacji wielozmysłowej; rozwijanie motoryki małej oraz sprawności manualnej i grafomotorycznej. Z twierdzeń organu, popartych załączonymi do akt sprawy na etapie postępowania sądowego dokumentów, a to oświadczeń dyrektorów szkół: Szkoły Podstawowej nr [...] i nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi oraz Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] oraz statutów tych szkół, wynika jednoznacznie, że placówki te w pełni umożliwiają realizację zaleconych orzeczeniem z dnia [...] r., o potrzebie kształcenia specjalnego – wskazanego powyżej – zaleceń i terapii. Stąd też nie sposób, nie zauważyć, że w realiach niniejszej sprawy wskazane przez organ placówki oświatowe są dla niepełnosprawnej Z.P. szkołami najbliższymi w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o., gdyż w pełni pozwalają realizować zalecenia zawarte w przywołanym orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a nadto są szkołami bliższymi geograficznie. Tylko bowiem szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać trzeba także, że strona skarżąca nie wykazała, iż wskazane przez organ szkoły nie pozwalają w pełni realizować zaleceń zawartych w przywołanym orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Bez znaczenia pozostają tu takie elementy jak to, że szkoła jest szkołą nową, w której brak dzwonków międzylekcyjnych itp., skoro wszystkie zalecenia wynikające z wymienionego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego są w stanie zapewnić bliższe geograficznie szkoły wskazane przez organ. Również kwestia liczebności osobowej klas, nie może zostać uznana za decydującą, skoro liczebność klas w szkołach wskazanych przez organ odpowiada przepisom prawa – § 5 ust. 2 i 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. Nie mają tu zatem znaczenia prywatne poglądy i odczucia strony skarżącej, a jedynie kwestie, czy skarżony akt narusza przepisy obowiązującego prawa. W reasumpcji powyższych ustaleń wskazać należy, że w ustalonym w sprawie stanem faktycznym "najbliższą" w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. szkołą zapewniającą pełną realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego są szkoły wskazane przez Prezydenta Miasta K. Wobec powyższego analiza wyżej przytoczonych przepisów ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że czynność Prezydenta Miasta K. zawarta w pismach organu z dnia 29 lipca 2015 r. oraz z dnia 27 sierpnia 2015 r., a także, objętą skargą, z dnia [...] r. odmawiająca zwrotu stronie skarżącej kosztów dowożenia i opieki niepełnosprawnego dziecka do najbliższej – w rozumieniu powyżej zdefiniowanym – szkoły zapewniającej realizację potrzeby kształcenia specjalnego i z powrotem nie mogła zostać uznana za bezskuteczną. W ocenie Sądu wyrażone w przywołanych powyżej pismach stanowisko organu administracji stanowi inną niż określona w pkt 1–3 § 1 art. 3 P.p.s.a. czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.