II OSK 2238/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T.R. oraz Rzecznika Praw Obywatelskich od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Sz 54/16 odrzucającego skargę T.R. na bezczynność Wojewody Zachodniopomorskiego w przedmiocie rozpoznania zażalenia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 28 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę T.R. (dalej jako "skarżący") na bezczynność Wojewody Zachodniopomorskiego w przedmiocie rozpoznania zażalenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody Zachodniopomorskiego polegająca na braku rozpoznania zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy o wydanie kserokopii lub fotokopii aktu zgonu. Sąd I instancji wyjaśnił, że jak wynika z odpisu skróconego aktu urodzenia, skarżący urodził się 4 kwietnia 2001 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarządzeniem z 16 maja 2016 r. wezwał przedstawicieli ustawowych skarżącego (rodziców) do wyjaśnienia, czy podtrzymują skargę, a jeżeli tak to do uzupełnienia jej braków formalnych i podpisania skargi lub nadesłania odpisu podpisanej skargi przez któregoś z przedstawicieli ustawowych skarżącego. Jednocześnie Sąd zobowiązał przedstawicieli ustawowych skarżącego do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł. Odpis zarządzenia o wezwaniu do uiszczenia wpisu od skargi oraz pismo zobowiązujące do zatwierdzenia czynności wniesienia skargi i uzupełnienia jej braków formalnych doręczono ojcu skarżącego w dniu 30 maja 2016 r. Z kolei przesyłka sądowa zaadresowana do matki skarżącego została doręczona w trybie awizo. Sąd I instancji wskazał ponadto, że 30 maja 2016 r. skarżący opłacił skargę oraz nadesłał pełnomocnictwo udzielone przez ojca skarżącego skarżącemu do reprezentowania go – jako przedstawiciela ustawowego – w postępowaniu przed Sądem I instancji wraz z oświadczeniem złożonym w imieniu mocodawcy (przedstawiciela ustawowego) o podtrzymaniu wniesionej skargi. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (zdolność procesową) mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych. Osoba fizyczna ograniczona w zdolności do czynności prawnych ma zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach wynikających z czynności prawnych, których może dokonywać samodzielnie. Osoba fizyczna niemająca zdolności do czynności w postępowaniu może je podejmować tylko przez swojego przedstawiciela ustawowego. W ocenie Sądu I instancji, przepis ten dotyczy nie tylko osób niemających w ogóle zdolności do czynności prawnych, lecz odnosi się także do sytuacji, gdy chodzi o sprawy wynikające z czynności, których określona osoba nie może dokonać samodzielnie. Sąd I instancji wskazał, że skarżący z uwagi na swój wiek (15 lat), należy do osób mających ograniczoną zdolność do czynności prawnych (art. 15 k.c.). Skarga dotyczy zaś zażalenia wniesionego na niezałatwienie w terminie sprawy o wydanie kserokopii lub fotokopii aktu zgonu, a tym samym sprawy, której osoba o ograniczonej zdolności do czynności prawnych nie może dokonywać samodzielnie. Stąd nie ma w tej sprawie zastosowania art. 26 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a."). W związku z powyższym Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wezwał przedstawicieli ustawowych skarżącego do wyjaśnienia, czy podtrzymują skargę syna, a jeżeli tak to do uzupełnienia jej braków formalnych poprzez podpisanie skargi lub nadesłanie odpisu podpisanej skargi przez któregoś z przedstawicieli ustawowych skarżącego. Pomimo prawidłowego doręczenia korespondencji zawierającej wezwanie, żaden z przedstawicieli ustawowych skarżącego, w zakreślonym przez Sąd terminie, nie potwierdził wniesionej skargi ani jej nie podpisał. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, nadesłane do akt sprawy pełnomocnictwo udzielone przez ojca skarżącego skarżącemu wraz z oświadczeniem o podtrzymaniu skargi złożonym w imieniu mocodawcy, będącym przedstawicielem ustawowym strony, nie może stanowić o wykonaniu przedmiotowego zobowiązania sądu. Niedopuszczalne jest, żeby ta sama osoba występowała w podwójnej roli, tj. w charakterze strony i własnego pełnomocnika. Ponadto, uznanie pełnomocnictwa udzielonego małoletniemu synowi przez jego przedstawiciela ustawowego, jest nie do zaakceptowania w świetle obowiązujących przepisów prawa, ponieważ prowadziłoby to do niedozwolonego obejścia konsekwencji prawnych związanych z brakiem zdolności procesowej skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący reprezentowany przez swoją matkę będącą radcą prawnym. Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów. Po pierwsze, art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 9, art. 58 § 1 pkt 5, art. 58 § 2 i art. 58 § 3 w związku z art. 26 § 2 i art. 27 p.p.s.a. oraz art. 17 k.c., art. 30 § 1 k.p.a., art.12 ust. 1, art. 45 i art. 130 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 1741 ze zm.), przez odrzucenie skargi na bezczynność na skutek uznania, że skarżący mający ograniczoną zdolność do czynności prawnych nie może samodzielnie, tj. bez pośrednictwa przedstawicieli ustawowych (brak zdolności procesowej), wnieść do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w przedmiocie rozpoznania zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy o wydanie kserokopii lub fotokopii aktu zgonu pradziadka. Po drugie, art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 9, art. 58 § 1 pkt 5, art. 58 § 2, art. 58 § 3 i art. 149 § 1 w związku z art. 26 § 2 i art. 27 p.p.s.a. oraz art. 17 k.c., art. 30 § 1 k.p.a., art.12 ust. 1, art. 45 i art. 130 ust. 5 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego przez odrzucenie skargi na bezczynność, pomimo że istniały podstawy do jej merytorycznego rozpatrzenia i uwzględnienia. Po trzecie, art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 9, art. 58 § 1 pkt 5, art. 58 § 2 i art. 58 § 3 w związku z art. 26 § 2 i art. 27 p.p.s.a. oraz art. 17 k.c. i art. 30 § 1 k.p.a., a także art.12 ust. 1, art. 45 i art. 130 ust. 5 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego przez przyjęcie, że przepis art. 58 § 2 p.p.s.a. ma w sprawie zastosowanie, w sytuacji, gdy skarżący posiada zdolność procesową. Po czwarte, art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 9, art. 34, art. 35 § 1, art. 58 § 1 pkt 5, art. 58 § 2 i art. 58 § 3 w związku z art. 26 § 2 i art. 27 p.p.s.a. oraz art. 17, art. 100 k.c. i art. 30 § 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 1, art. 45 i art. 130 ust. 5 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, przez przyjęcie, że przepis art. 35 § 1 p.p.s.a. nie ma w sprawie zastosowania, tj. przyjęcie przez Sąd, że w sprawie ojciec nie może udzielić pełnomocnictwa procesowego w sprawie swojemu synowi, będącemu skarżącym, posiadającym ograniczoną zdolność do czynności prawnych. Po piąte, art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 9, art. 58 § 1 pkt 5, art. 58 § 2 i art. 58 § 3, art. 141 § 4, art. 163 § 2 i art. 166 w związku z art. 26 § 2 i art. 27 p.p.s.a. oraz art. 17 k.c. i art. 30 § 1 k.p.a., a także art. 12 ust. 1, art. 45 i art. 130 ust. 5 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, przez niewyjaśnienie w zaskarżonym postanowieniu, dlaczego Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 26 § 2, a jedynie art. 27 p.p.s.a., co skutkowało odrzuceniem skargi. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, ze stwierdzeniem nieważności postępowania w sprawie sygn. akt II SAB/Sz 54/16, a także rozpoznanie sprawy przez uwzględnienie skargi strony skarżącej wraz z zasądzeniem o kosztach postępowania, w tym kosztach postępowania kasacyjnego i kosztach zastępstwa procesowego. Z ostrożności procesowej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego i kosztach zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy poprzez uwzględnienie skargi strony skarżącej w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania w tym kosztach postępowania kasacyjnego i kosztach zastępstwa procesowego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł także Rzecznik Praw Obywatelskich. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 26 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 17 k.c. oraz art. 45 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego a także art. 130 ust. 5 tej ustawy w związku z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych nie jest uprawniona do wnioskowania o wydanie kserokopii lub fotokopii aktu stanu cywilnego. Po drugie, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z 166 p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia podstawy prawnej przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że sprawy o wydanie kserokopii lub fotokopii aktu zgonu należą do spraw, których osoba o ograniczonej zdolności do czynności prawnych nie może dokonywać samodzielnie, co powoduje, że zaskarżone postanowienie uchyla się od kontroli jego legalności i nie odpowiada prawu. Rzecznik Prawo Obywatelskich wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 26 § 1 p.p.s.a. zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (zdolność procesową) mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25. Osoba fizyczna ograniczona w zdolności do czynności prawnych ma zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach wynikających z czynności prawnych, których może dokonywać samodzielnie (art. 26 § 2 p.p.s.a.). Natomiast osoba fizyczna niemająca zdolności do czynności w postępowaniu może je podejmować tylko przez swojego przedstawiciela ustawowego. Jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie Sąd I instancji przyjął, że skarga dotyczy zażalenia wniesionego na niezałatwienie w terminie sprawy o wydanie kserokopii lub fotokopii aktu zgonu, a tym samym jest to sprawa, której osoba o ograniczonej zdolności do czynności prawnych nie może dokonywać samodzielnie. Stąd też Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania art. 26 § 2 p.p.s.a. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie nie zostało szerzej uzasadnione. Osobom o ograniczonej zdolności prawnej przepis art. 26 § 2 p.p.s.a. przyznaje zdolność procesową w częściowym zakresie. Polega ona na posiadaniu zdolności procesowej w pełnym zakresie, ale jedynie w sprawach wynikających z czynności prawnych, których taka osoba może dokonywać samodzielnie. W prawie prywatnym określenie tego rodzaju czynności nie budzi większych wątpliwości, ponieważ odnosi się on do postępowania sądowego związanego z czynnościami podejmowanymi przez takie osoby w ramach codziennego funkcjonowania, np. zawierania drobnych umów kupna-sprzedaży, rozporządzania rzeczami ruchomymi przekazanymi im do dyspozycji przez przedstawiciela ustawowego, wykonywania pracy dozwolonej dla tej kategorii osób. W literaturze wskazuje się natomiast, że w prawie publicznym wiązanie zdolności procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym z samodzielnym wykonywaniem czynności prawnych przez osoby o ograniczonej zdolności do czynności prawnych może budzić wątpliwości. Zdolność procesowa takich osób powinna być raczej związana z możliwością samodzielnego realizowania podmiotowości administracyjnoprawnej, czyli korzystania z uprawnień wynikających z prawa materialnego lub zajmowania stanowiska, w sytuacjach gdy przepisy tego prawa przewidują nałożenie na taką osobę obowiązku, skierowanie do niej nakazu lub zakazu albo uznanie uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W prawie administracyjnym materialnym sporadycznie występują regulacje, które przewidują samodzielne działanie osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych, gdyż zasadą jest, że takie osoby działają przez swoich przedstawicieli ustawowych (por. M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 26, [w:], B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 162). Nie ulega zatem wątpliwości, że dopuszczalność zastosowania w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej art. 26 § 2 p.p.s.a. musi podlegać szczegółowej analizie w kontekście możliwości dokonania samodzielnie danej czynności prawnej przez osobę o ograniczonej zdolności prawnej. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, żeby Sąd I instancji takiej analizy dokonał, ponieważ uzasadnienie to sprowadza się do stwierdzenia, że przepis art. 26 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie znajdzie zastosowania. Uzasadnienie orzeczenia pełni podwójną funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny dla stron postępowania sądowoadministracyjnego i prawidłowe jego skonstruowanie jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu, musi poznać dokładnie argumenty przemawiające za sposobem rozstrzygnięcia sprawy zawartym w zaskarżonym wyroku. Z drugiej zaś strony uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może więc odnieść zamierzony skutek, jeżeli uzasadnienie sporządzone zostało w sposób wykluczający kontrolę instancyjną wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lutego 2016 r., II FSK 3651/13, LEX nr 2036643). Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w żaden sposób nie odzwierciedla stanowiska Sądu I instancji w zakresie dopuszczalności zastosowania art. 26 § 2 p.p.s.a., co z jednej strony nie pozwalało stronie zapoznać się z argumentami Sądu I instancji (i z nim polemizować), a z drugiej uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych przyczyn na uwzględnienie zasługiwały zarzuty obu skarg kasacyjnych w zakresie w jakim podnosiły one naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. To z kolei powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości odniesienia się do zarzutów skarg kasacyjnych dotyczących dopuszczalności wniesienia w tej sprawie skargi przez małoletniego na podstawie art. 26 § 2 p.p.s.a., które w obu skargach kasacyjnych zostały powiązane z powołanymi wyżej przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, kodeksu cywilnego oraz ustawy Prawo o aktach stany cywilnego. Uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, stanowisko odnośnie tej kwestii musi zostać w pierwszej kolejności wyrażone przez Sąd I instancji, co nastąpi przez nadanie skardze dalszego biegu lub ponowne odrzucenie skargi z uzasadnieniem jednoznacznie wyjaśniającym stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, w tym z odniesieniem się do argumentów podniesionych w skargach kasacyjnych skarżącego i Rzecznika Praw Obywatelskich. Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut skargi kasacyjnej skarżącego dotyczący naruszenia art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 9, art. 34, art. 35 § 1, art. 58 § 1 pkt 5, art. 58 § 2 i art. 58 § 3 w związku z art. 26 § 2 i art. 27 p.p.s.a. oraz art. 17, art. 100 k.c. i art. 30 § 1 k.p.a., a także art. 12 ust. 1, art. 45 i art. 130 ust. 5 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, przez przyjęcie, że przepis art. 35 § 1 p.p.s.a. nie ma w sprawie zastosowania. Sąd I instancji prawidłowo bowiem przyjął, że w tej sprawie ojciec skarżącego będący jego przedstawicielem ustawowym nie mógł udzielić pełnomocnictwa procesowego w sprawie swojemu synowi będącemu skarżącym, posiadającym ograniczoną zdolność do czynności prawnych. Tego rodzaju pełnomocnictwo jest niedopuszczalne w świetle przepisów ustawy p.p.s.a. Konieczne jest bowiem rozważenie dwóch sytuacji prawnych. W pierwszej z nich, po przyjęciu, że małoletni skarżący mógł samodzielnie wnieść skargę do sądu, ojciec skarżącego jako jego przedstawiciel ustawowy w ogóle nie występuje w tym postępowaniu, a zatem nie ma podstaw do udzielenia przez niego pełnomocnictwa. W drugim przypadku, po przyjęciu, że skarżący nie mógł samodzielnie wnieść skargi, ojciec skarżącego może występować jako przedstawiciel ustawowy skarżącego, ale nie może udzielić pełnomocnictwa swojemu synowi, ponieważ skoro skarżący nie miałby zdolności procesowej do występowania samodzielnie w tym postępowaniu jako skarżący, to również nie miałby możliwości do występowania w tym postępowaniu jako pełnomocnik strony. Trafnie zatem zauważył Sąd I instancji, że w takiej sytuacji udzielenie przez przedstawiciela ustawowego pełnomocnictwa skarżącemu prowadziłoby do obejścia wymogów wynikających z art. 27 p.p.s.a. Ponadto trafnie Sąd I instancji orzekł, że brak jest podstaw prawnych, żeby strona występowała w postępowaniu sądowoadministracyjnym w podwójnej roli – strony skarżącej i własnego pełnomocnika. Zgodnie bowiem z art. 35 § 1 p.p.s.a. pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Pełnomocnictwo jest bowiem formą przedstawicielstwa, a zatem umocowaniem do działania w cudzym imieniu. Koncepcja zaprezentowana przez skarżącego prowadziłaby natomiast do sytuacji, w której strona staje się własnym pełnomocnikiem i występuje we własnym imieniu, chociaż to uprawnienie wynika już z posiadania statusu strony. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ żaden przepis p.p.s.a., jak również żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi. Brak było ponadto podstaw prawnych do uwzględnienia wniosków skargi kasacyjnej skarżącego dotyczących rozpoznania skargi. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną od postanowienia o odrzuceniu skargi nie może jednocześnie rozpoznać merytorycznie skargi, bowiem tego rodzaju kontroli musi dokonać w pierwszej kolejności wojewódzki sąd administracyjny. Rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny możliwe jest tylko w sytuacji, o której stanowi art. 188 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Nie można uznać, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, skoro sprawa nie była przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji.