II SAB/Łd 69/16

Dnia 29 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi U. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci wodociągowo - kanalizacyjnej 1) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej U. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych; 4) umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 5) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej U. Z. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS W dniu 18 stycznia 2016 r. U.Z. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, z wniosku skierowanego do organu dnia [...] w przedmiocie prawidłowości wybudowania i przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowo- kanalizacyjnej wraz z przyłączami do budynku handlowego, położonego w B., przy ulicy A nr 4i. Skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego (pkt 1); stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a., mając na względzie, że bezczynność organu miała miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), przyznanie w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości do uznania sądu (pkt 4); zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego (pkt 5). Motywując skargę jej autorka podniosła, że wobec kilkudziestomiesięcznej bezczynności organu powiatowego w dniu [...]. w trybie art. 37 K.p.a. złożyła zażalenie na bezczynność organu powiatowego. Postanowieniem z dnia [...]. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał za zasadne zażalenie skarżącej na bezczynność w załatwieniu sprawy administracyjnej i wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 15 stycznia 2016 r. Organ wyższego stopnia stwierdził też, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Do dnia wniesienia skargi organ pozostawał w nieuzasadnionej bezczynności. Skarżąca poinformowała sąd, że na skutek skargi S.M. - innej strony postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 40/15 orzekł o rażącej bezczynności PINB i zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł, zasądził koszty postępowania sądowego. Organ jednak nie przejął się zbytnio tak wydanym orzeczeniem, toteż wobec dalszej bezczynności S.M. po wezwaniu organu do wykonania wyroku, złożył za pośrednictwem organu skargę o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku sądu, która ma zostać rozpoznana w dniu 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 971/15. Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w B. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zaistniałej zwłoki w prowadzonym postępowaniu, PINB wyjaśnił, że bezczynność powodują przyczyny od niego niezależne. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi narażając się tym samym na bezczynność czy przewlekłość w mniej ważnych sprawach. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołanego z dniem 31 marca 2016 r. oraz dwóch inspektorów, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2. Liczne starania o zwiększenie kadry pracowniczej przy jednoczesnych cięciach budżetowych organów państwowych nie odnoszą niestety skutku. Na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącej – S.M. poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, składając zestawienie i kopie faktur. Oświadczył, że organ nie podejmuje żadnych czynności, a skarga dotyczy bezczynności w tej samej sprawie, która była już przedmiotem oceny sądu w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 40/15, zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r. Pełnomocnik skarżącej oświadczył także, że w sprawie, której dotyczy bezczynność skarżąca jest tylko współwłaścicielką nieruchomości, a wniosek do PINB został złożony w dniu 26 lutego 2014 r. przez S.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracyjne nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi U. i Z. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej wraz z przyłączami do budynku handlowego, położonego w B., przy ulicy A nr 4i. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Co istotne, skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy świadczy bezspornie o wyczerpaniu przez skarżącą trybu przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., a tym samym o dopuszczalności skargi na bezczynność PINB. Niewątpliwie, skarżąca w dniu [...] drogą elektroniczną wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. Postanowieniem z dnia [...] organ wyższego stopnia stwierdził, że PINB nie załatwia sprawy w terminie i wyznaczył mu dodatkowy termin jej załatwienia do dnia 15 stycznia 2016 r. oraz, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem skarga wniesiona w dniu 18 stycznia 2016 r. jest dopuszczalna. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić następnie trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt sprawy niniejszej w pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że na skutek skargi S.M.(będącego stroną postępowania w tej sprawie) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie prawidłowości wybudowania i legalności użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, tutejszy sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 40/15 między innymi zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 26 lutego 2014 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rzeczony wyrok konsumował niejako ocenę bezczynności organu w tej sprawie za okres poprzedzający jego wydanie, zatem w ramach sprawy niniejszej sąd badał wyłącznie, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostawał w bezczynności i czy miała ona charakter rażący, poczynając od momentu upływu 14 - dniowego terminu do załatwienia sprawy, liczonego od zwrotu przez sąd akt administracyjnych organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku zgodnie z art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a., co jak wynika z akt sprawy miało miejsce w dniu 15 lipca 2015 r. W ocenie sądu termin załatwienia sprawy prawidłowości wybudowania i legalności użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, zainicjowanej wnioskiem S.M. z dnia 26 lutego 2014 r. zakreślony wspomnianym wyżej wyrokiem upłynął bezskutecznie, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dacie złożenia skargi jak i obecnie pozostaje ewidentnie bezczynny. Akta administracyjne sprawy niniejszej dowodzą, że organ nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Takie zachowanie organu nie jest możliwe do zaakceptowania i prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Niewątpliwie zatem bezczynność miała charakter rażący o czym sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W punkcie drugim wyroku sąd w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył PINB grzywnę w wysokości 1000 zł, uznając, iż będzie ona pełnić rolę prewencyjną i zmobilizuje organ do zapobiegania podobnym sytuacjom w przyszłości. Na wysokość zasądzonej grzywny rzutował w głównej mierze okres bezczynności. Rzeczona grzywna powinna przywrócić zaufanie skarżącej do organów władzy publicznej i skłonić organ do sprawnego i efektywnego prowadzenia każdego postępowania administracyjnego. W punkcie trzecim wyroku sąd działając na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 zł. W zakresie wniosku skargi o zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego sąd umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe mając na względzie funkcjonujący w obrocie prawnym prawomocny wyrok tutejszego sądu z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 40/15, mocą którego organ został zobowiązany do załatwienia wniosku S.M. z dnia 26 lutego 2014 r. O powyższym sąd orzekł w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w punkcie piątym wyroku mając na względzie regulację art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 195,95 zł składa się: wpis sądowy od skargi -100 zł oraz koszty dojazdu skarżącej na rozprawę zgodnie z przedłożonym zestawieniem – 96,95 zł. IB