II SA/Łd 971/15

Dnia 19 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi S. M. w przedmiocie wymierzenia grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. za niewykonanie wyroku WSA w Łodzi z dnia 5 maja 2015 roku w sprawie II SAB/Łd 40/15 w przedmiocie bezczynności organu w sprawie prawidłowości wybudowania i legalności użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 296,95 (dwieście dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 24 sierpnia 2015 r. S. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 40/15 wnosząc o: pkt 1 - wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny; pkt 2 - przyznanie w trybie art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości do uznania sądu; pkt 3 - zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Motywując skargę S. M. podniósł, że wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 40/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał PINB w B. do załatwienia w terminie 14 dni od uprawomocnienia się orzeczenia wniosku skarżącego, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę. Ponieważ termin wykonania wyroku upłynął bezskutecznie, skarżący wezwał organ do jego wykonania, doręczając mu wezwanie w dniu 10 sierpnia 2015 r. Przed złożeniem skargi skarżący upewnił się, że organ nie podjął w sprawie jakiekolwiek czynności. Wnosząc o przyznanie w trybie art. 154 § 7 p.p.s.a od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej strona wniosła, aby sąd uwzględnił przy tym nie tylko stwierdzoną wyrokiem okoliczność wieloletniego pozostawania organu nadzoru budowlanego w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, ale również okoliczności całkowitego lekceważenia sobie przez organ obowiązków przewidzianych prawem, jak choćby obowiązek wykonywania wyroków sądowych (w tej sprawie nie została przez organ podjęta żadna czynność zmierzająca do wykonania wyroku). Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej odrzucenie, przedstawiając następnie dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w przedmiocie prawidłowości wybudowania i przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej z przyłączami do budynku handlowego położonego w B. przy ul. A 4i, zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 26 lutego 2014 r., co do którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w dniu 5 maja 2015 r. wydał wyrok w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 40/15, mocą którego zobowiązał PINB w B. do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Odnosząc się do przedmiotowej skargi PINB stwierdził, iż jest ona zasadna, a zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest niezależne od organu. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje niezależne od organu zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Powołując się na obowiązujący system prawny organ podkreślił, iż każdy obywatel ma prawo skorzystać z przysługujących mu uprawnień składania skarg i petycji, w związku z czym organ zmuszony jest rozpatrzyć każdy wniosek, który powoduje przy nieodpowiedniej kadrze pracowniczej nawarstwianie się spraw. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła, wybierając kontrole, gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi, narażając się tym samym na bezczynność w innych ważnych sprawach. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz jednego inspektora i trzech referentów, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2, na terenie którego zlokalizowane są duże strefy przemysłowe m.in. A S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 7). Z powyższego wynika, że przesłanką skutecznego wniesienia skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku jest wystąpienie do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku przed wniesieniem skargi do sądu. Z kolei warunkiem wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie przez sąd, że organ pozostaje w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym pod pojęciem niewykonania wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Zasadą jest, że po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że skarżący przed złożeniem skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku, pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r., wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 40/15. Skarga jest wobec tego dopuszczalna i brak było podstaw do jej odrzucenia, jak wnioskował o to organ w treści odpowiedzi na skargę. Rzeczonym wyrokiem sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 26 lutego 2014 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Ponadto sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył mu z tego tytułu grzywnę. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ otrzymał prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi w dniu 15 lipca 2015 r. i w zakreślonym wyrokiem sądu terminie nie załatwił wniosku skarżącego z dnia 26 lutego 2014 r. Zresztą do dnia wniesienia skargi nie podjął żadnych czynności zmierzających do wykonania wyroku. Według sądu sytuacja, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, podważa zaufanie obywateli do organów państwa i nie może zostać zaakceptowana w demokratycznym państwie prawnym, bowiem organy państwowe są obowiązane do działania na podstawie przepisów obowiązującego prawa i respektowania wyroków sądowych. W szczególności uzasadnieniem nierespektowania prawomocnego wyroku nie mogą być argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę. Okoliczności takie, jak skomplikowany charakter sprawy, brak odpowiedniej kadry pracowniczej, konieczność prowadzenia wielu postępowań z uwagi na szeroki zakres ustawowych kompetencji czy trudności finansowe organu nie stanowią usprawiedliwienia dla bezczynności organu. Są to co najwyżej fakty, które sąd może wziąć pod uwagę przy miarkowaniu wysokości grzywny nałożonej za niewykonanie prawomocnego wyroku sądu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1166/10 i 8 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2005/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia: 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 83/14 i 23 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 393/15 – dostępne na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji bezspornie wniosek S. M. o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Grzywna ma charakter represyjny, a jej celem jest zdyscyplinowanie organów administracji do wykonania w sposób zgodny z prawem wyroków sądów administracyjnych. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 p.p.s.a. Uwzględniając stan faktyczny sprawy sąd w punkcie 1 wyroku na mocy art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a wymierzył grzywnę w wysokości 3000 zł uznając, iż kwota ta będzie stanowić wystarczający i adekwatny do stopnia naruszenia prawa środek dyscyplinujący Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do podjęcia działań w celu wykonania wyroku tutejszego sądu z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 40/15. Odnosząc się do wniosku skarżącego zawartego w punkcie 2 skargi sąd w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 157 § 7 p.p.s.a. przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1000 zł. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu sąd rozstrzygnął w punkcie 3 wyroku biorąc pod uwagę brzmienie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. LS