I OSK 2896/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J., T. J., M. J., M. J., A. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3769/15 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. J., T. J., M. J., M. J., A. O. na czynność materialno-techniczną Starosty P. polegającą na odmowie wyłączenia dokumentacji technicznej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3769/15) odrzucił skargę A. J., T. J., M. J., M. J., A. O.na czynność materialno-techniczną Starosty P., polegającą na odmowie wyłączenia dokumentacji technicznej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Skarżący – A. J., T. J., M. J., M. J., A. O. pismem z dnia [...] listopada 2015 r. złożyli skargę na czynność Starosty P. polegającą na przyjęciu dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (jak również polegającą na odmowie przyjęcia) w postaci operatów szacunkowych zarejestrowanych pod nr [...]. Odrzucając skargę - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niedopuszczalną. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, ocena legalności powyższej czynności nie leży w kognicji sądu administracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia nie jest bowiem żaden z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że czynność przyjęcia dokumentacji kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dokumentacja geodezyjna stanowi bowiem opracowanie techniczne. Po złożeniu przez geodetę wniosku o przyjęcie operatu geodezyjnego do zasobu, organ prowadzący zasób dokonuje oceny takiego opracowania w trybie przewidzianym przepisami rozporządzenia z dnia 2001 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepisy tej ustawy nie przewidują zaś wydawania decyzji administracyjnej - w rozumieniu art. 104 k.p.a. w przedmiocie włączenia albo odmowy włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego. Działania te nie stanowią również aktów, ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie dotyczą bezpośrednio uprawnień ani obowiązków skarżącego wynikających z przepisu prawa. A. J., T. J., M. J., M. J. i A. O., w złożonej od powyższego postanowienia skardze kasacyjnej, zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te nie stanowią podstawy do skontrolowania czynności Starosty P. w przedmiocie odmowy wyłączenia z zasobu geodezyjnego i kartograficznego - operatów szacunkowych pod nr [...], podczas gdy jest to czynność z zakresu administracji publicznej i powinna być rozstrzygnięta przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 powyższej ustawy; - art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie i odrzucenie skargi; - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) poprzez nie zbadanie przez Sąd I instancji legalności czynności Starosty P. w przedmiocie odmowy wyłączenia z zasobu geodezyjnego i kartograficznego - operatów szacunkowych pod nr [...]; - naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, przez odmowę rozpoznania i rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji państwowej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Dokonując ich oceny należy zaznaczyć, iż kluczowym zagadnieniem w niniejszym przypadku było ustalenie, jaka czynność stanowiła przedmiot wniesionej przez A. J., T. J., M. J., M. J. i A. O. skargi. Sąd I instancji w sentencji zaskarżonego postanowienia wskazał bowiem, iż przedmiotowa skarga dotyczy czynności materialno-technicznej Starosty P., polegającej na odmowie wyłączenia dokumentacji technicznej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tymczasem w ww. skardze wskazano, że dotyczy ona czynności Starosty P. polegającej na "przyjęciu dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (jak również polegającej na wydaniu odmowy przyjęcia)". Wydając zaskarżone postanowienie Sąd Wojewódzki powoływał się z kolei na orzeczenia dotyczące włączenia i odmowy włączenia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a więc sytuacji odmiennej, niż wskazana w jego sentencji. Należy przy tym zaznaczyć. iż wskazane czynności podlegają odrębnym regulacjom. Starosta P. w piśmie z dnia [...] września 2015 r. powołał się na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu - Dz. U. Nr 49, poz. 493, które utraciło moc z dniem 8 czerwca 2012 r. na podstawie art. 23 pkt 13 lit. e w związku z art. 35 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej - Dz. U. Nr 76, poz. 489 ze zm. Rozporządzenie to zostało następnie zastąpione rozporządzeniem Ministra Spraw Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Dz.U. z 2013 r., poz.1183 - obecnie regulującym w Rozdziale 6 tryb wyłączania materiałów zasobu z zasobu oraz sposób ich przekazywania do właściwych archiwów państwowych. Zagadnienie sposobu i trybu pozyskiwania, ewidencjonowania, przechowywania, udostępnienia i zabezpieczenia materiałów i zbiorów danych o zasobie zostało zaś uregulowane w Rozdziale 3 tego aktu. Wcześniej natomiast kwestia odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu uregulowana była w § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz. W świetle powyższego nie sposób ustalić, jaka czynność stanowiła przedmiot dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny, a trzeba przy tym zwrócić uwagę, iż kwestia dopuszczalności wniesionej skargi na czynność w tym przedmiocie była różnie w judykaturze oceniania, o czym świadczą powoływane przez Sąd I instancji orzeczenia (vide: postanowienie NSA z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 560/10, postanowienie NSA z 8 dnia października 2013 r., sygn. akt I OSK 2201/13). Obecnie jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrażany pogląd, że o ile czynność polegająca na włączeniu dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, to już odmowa dokonania takiego włączenia jest uznawana za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. I OSK 2058/11, wyrok NSA z dnia 25 września 2013 r. , sygn. akt I OSK 852/12, wyrok NSA z dnia 1 października 2014 r., sygn. I OSK 188/13, postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 2564/14). Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, iż wskazanie w sentencji zaskarżonego postanowienia, iż dotyczy ono czynności materialno-technicznej Starosty P. polegającej na odmowie wyłączenia dokumentacji technicznej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i ograniczenie się w jego uzasadnieniu do stwierdzenia, iż złożona w niniejszej sprawie skarga na czynność Starosty P. nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego, gdyż przedmiotem zaskarżenia nie jest żaden z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a., a ponadto powołanie się przy tym na orzecznictwo dotyczące innych sytuacji faktycznych do których odnajdują zastosowanie odmienne regulacje prawne, nie może zostać uznane za należyte zbadanie dopuszczalności wniesionej skargi. W tej sytuacji brak jest więc podstaw, aby przyjąć, iż zaskarżone postanowienie odnajdowało uzasadnienie w treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ocena bowiem dokonana tym zakresie przez Sąd Wojewódzki nie była rzetelna. Ponowie rozpoznając niniejszą sprawę Sąd I instancji będzie zatem zobligowany w pierwszej kolejności ustalić jaka czynność jest przedmiotem wniesionej skargi, a następnie ocenić dopuszczalność jej zaskarżenia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.