I GSK 1071/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Po 555/16 w sprawie ze skargi Miasta K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie zmiany prognozy finansowej gminy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta K. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Po 555/16 oddalił skargę M. K.na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie zmiany prognozy finansowej gminy. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Uchwałą z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] na podstawie między innymi art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm. dalej: u.s.g.) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu stwierdziło nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza M. K. z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Miejskiej K. Powyższe zarządzenie zostało opatrzone podpisem Zastępcy Burmistrza Miasta K. Kolegium RIO wskazało, że z przepisu art. 31 u.s.g. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Natomiast art. 46 ust. 1 u.s.g. stanowi, że oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt (burmistrz, prezydent miasta) albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Kolegium RIO stanęło na stanowisku, że art. 31 u.s.g. odróżnia prowadzenie spraw gminy od jej reprezentowania. Prowadzenie spraw gminy odnosi się do sfery stosunków wewnętrznych, natomiast prawo reprezentowania oznacza kompetencję do dokonywania w imieniu gminy czynności prawnych wobec osób trzecich ze skutkiem dla gminy. Kolegium RIO wskazało, że przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. zezwala na to, aby wójt (w tym przypadku Burmistrz Miasta) powierzył prowadzenie spraw gminy swojemu zastępcy lub sekretarzowi gminy. Powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji. Podmiot, na którego rzecz nastąpiła dekoncentracja, nie staje się organem, lecz działa w jego imieniu, w związku z czym omawiany przepis należy interpretować w nawiązaniu do art. 31 u.s.g. Na mocy tego przepisu wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma kompetencje do kierowania "bieżącymi sprawami gminy", a zatem w tym zakresie może powierzyć ich prowadzenie zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Termin "sprawy bieżące" wymaga użycia wykładni restryktywnej, albowiem wprowadza wyjątek od zasady, że organy jednostek samorządu terytorialnego działają kolegialnie. W doktrynie przyjmuje się więc, że chodzi o sprawy wymagające niezwłocznego i szybkiego załatwienia. Organ stwierdził, że w zakresie pojęcia "sprawy bieżące" nie mieści się dokonywanie przez organ wykonawczy zmian wieloletniej prognozy finansowej. Tym samym przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. nie może stanowić podstawy do delegowania przypisanych wójtowi (w tym przypadku Burmistrzowi Miasta) kompetencji do dokonywania zmian w budżecie czy wieloletniej prognozy finansowej. W obowiązującym stanie prawnym brakuje podstaw dopuszczających zdekoncentrowanie na rzecz zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uprawnień do wydawania zarządzeń. Organ wykonawczy nie może także ustanowić takiego uprawnienia w przepisach wewnętrznych, w tym przypadku w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. pełnomocnik Burmistrza Miasta K. wniósł skargę na powyższą uchwałę. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała Kolegium RIO w Poznaniu, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, nie narusza obowiązujących norm prawnych. Sąd wskazał, że interpretacja art. 33 ust. 4 u.s.g. dokonana w oparciu o dyrektywy wykładni językowej nie pozwala na zaaprobowanie stanowiska wyrażonego w zaskarżonej Uchwale, że upoważnienie wynikające z tego przepisu przysługuje wyłącznie wójtowi jako kierownikowi urzędu, przy pomocy którego wykonuje on zadania. Wbrew twierdzeniom Kolegium RIO w Poznaniu, przekazanie określonych spraw innym podmiotom nie prowadzi do delegowania kompetencji na inny podmiot (organ), lecz do dekoncentracji kompetencyjnej w zakresie uprawnień wykonawczych wójta. Wydającym sporne Zarządzenie, mimo złożenia podpisu przez Zastępcę Burmistrza Miasta K., był Burmistrz Miasta K. Tego rodzaju działanie nie sprzeciwia się przepisowi art. 232 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm., dalej: u.f.p.) Przy czym, w świetle art. 2 pkt 2 u.f.p. zarząd jednostki samorządu terytorialnego oznacza również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. W tym kontekście zdaniem Sądu I instancji niezrozumiała jest argumentacja, że upoważnienie udzielane jest burmistrzowi jako organowi wykonawczemu gminy, a nie jako kierownikowi urzędu, przy pomocy którego wykonuje swoje on zadania. Odnosząc się do tego zagadnienia Sąd stwierdził, że organem upoważnionym do wydania spornego Zarządzenia był Burmistrz – organ gminy – rozumiany w sposób abstrakcyjny jako jednostka organizacyjna wyodrębniona w celu wykonywania określonych zadań, a nie Burmistrz postrzegany przez pryzmat osoby pełniącej funkcję organu. Stąd trafnie sporne Zarządzenie wydane zostało przez właściwy organ – Burmistrza Miasta K. Dekoncentracja zadań, polegająca w badanym przypadku na upoważnieniu Zastępcy Burmistrza do podpisania Zarządzenia, nie przesądza, że zostało ono wydane przez organ inny niż organ właściwy – Burmistrza Miasta K. Sąd I instancji odnosząc się do kwestii zakresu przedmiotowego dekoncentracji, o której mowa w art. art. 33 ust. 4 u.s.g. wskazał, że nie znajduje uzasadnienia normatywnego stanowisko Kolegium RIO w Poznaniu zaprezentowane w zaskarżonej Uchwale, że przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. nie może stanowić podstawy do delegowania przypisanych burmistrzowi kompetencji do dokonywania zmian w wieloletniej prognozie finansowej. Sąd nie zaaprobował także poglądu organu, że w obowiązującym stanie prawnym brakuje podstaw dopuszczających zdekoncentrowanie uprawnień do wydawania zarządzeń w sprawie zmian w wieloletniej prognozie finansowej na rzecz zastępcy burmistrza. W doktrynie przedmiotu wskazuje się, że do kategorii spraw przekazanych na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g. będą zaliczać się wszystkie zadania publiczne gminy zastrzeżone wyraźnym przepisem prawa do kompetencji burmistrza. Przekazane sprawy nie muszą zatem ograniczać się tylko do kwestii związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy, gdyż przepis stanowi szeroko o sprawach gminy. Powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy zastępcy wójta czy sekretarzowi nie zmieni faktu, iż wyłącznie odpowiedzialny za realizację tych spraw będzie burmistrz, pomimo że to nie on będzie ich faktycznym wykonawcą. Świadczy o tym występujący w art. 33 ust. 4 u.s.g. zwrot "w swoim imieniu". Przepisem, na podstawie którego zadania publiczne zastrzeżone zostały do kompetencji Burmistrza jest art. 232 u.f.p., który został powołany jako podstawa prawa spornego Zarządzenia z dnia [...] grudnia 2015 r. Sąd stwierdził, że dokonanie zmian w wieloletniej prognozie finansowej jest zadaniem zastrzeżonym dla kompetencji burmistrza na mocy szczególnego przepisu ustawy. Nie było zatem przeszkód, by w ramach dekoncentracji zadań, wydane w tym zakresie Zarządzenie zostało podpisane przez Zastępcę Burmistrza w ramach udzielonego mu pełnomocnictwa na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g. W ocenie Sądu, w świetle powyższego przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. może stanowić podstawę do delegowania przypisanych burmistrzowi kompetencji do dokonywania zmian w wieloletniej prognozie finansowej. I w tym zakresie stanowisko Kolegium RIO wyrażone w zaskarżonej Uchwale jest niezasadne. W ocenie Sądu, Zastępca Burmistrza nie miał umocowania do wydania spornego zarządzenia. Powierzenie wykonywania określonych czynności przez burmistrza swojemu zastępcy musi być jednoznaczne i prowadzić do niebudzącego żadnych wątpliwości upoważnienia zastępcy do wykonywania przekazanych mu kompetencji. Owo "powierzenie" powinno znaleźć wyraz w tzw. zakresie czynności zastępcy burmistrza, który bez względu na formę, winien precyzyjnie określać zakres powierzonych mu spraw. W rozdziale II Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego K. "Zasady kierowania urzędem" w § 10 ust. 1 zapisano, że "Zastępca Burmistrza podejmuje czynności kierownika urzędu pod nieobecność burmistrza lub wynikającego z innych przyczyn niemożności pełnienia obowiązków przez burmistrza". Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Urząd gminy jest jednostką organizacyjną gminy zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta gminy. Urząd gminy nie wykonuje więc jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że urząd gminy jedynie od strony technicznej i administracyjnej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji. Z treści pełnomocnictwa wynika bezspornie, że upoważnia ono Zastępcę Burmistrza do podejmowania czynności kierownika urzędu, czyli w istocie do zarządzania urzędem, organizowania pracy i ponoszenia odpowiedzialności za jego prawidłowe funkcjonowanie. Sąd wskazał, że zmiana wieloletniej prognozy finansowej była spowodowana zmianami dokonanymi w planowanych wydatkach. Zmian tych dokonano na podstawie Zarządzenia Burmistrza Miasta K. nr [...], na mocy którego w § 1 ust. 1 zmieniono załącznik nr 2 do uchwały przedstawiający wydatki budżetu Gminy Miejskiej K. Uchwała budżetowa jest podstawą prowadzenia gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego dla danego roku budżetowego, jest konieczna dla zachowania ciągłości, sprawności i prawidłowości funkcjonowania tej jednostki. W związku z tym umocowanie do podejmowania jedynie czynności kierownika urzędu nie upoważnia Zastępcy Burmistrza do dokonywania zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej związanej ze zmianami w budżecie. Sąd I instancji wskazał, że Kolegium RIO prawidłowo stwierdziło nieważność przedmiotowego Zarządzenia, albowiem z treści udzielonego pełnomocnictwa nie wynika aby Burmistrz Miasta K. upoważnił swojego Zastępcę do prowadzenia takich spraw jak zmiany w Wieloletniej Prognozie Finansowej. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł Burmistrz Miasta K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Kolegium RIO na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez zastosowanie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) oraz niezastosowanie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. (pomimo istnienia podstaw do uchylenia uchwały RIO), polegające na nieuwzględnieniu skargi na Uchwałę nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2016 roku, stwierdzającą nieważność zarządzenia Nr 158/15 Burmistrza Miasta K. z dnia [...] grudnia 2015 roku w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Miejskiej K. - w sytuacji, gdy uchwała RIO została wydana z naruszeniem art. 91 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt. 4, art. 31 i art. 33 ust. 4 u.s.g. oraz art. 232 i art. 2 pkt. 2 u.f.p., polegającym na błędnym uznaniu, iż przepisy te nie stanowią podstawy do powierzenia przez Burmistrza prowadzenia spraw Gminy w zakresie dokonywania zmian w wieloletniej prognozie finansowej na rzecz Zastępcy Burmistrza, podczas gdy w rzeczywistości przepisy te nie zawierają ograniczeń odnoszących się do zakresu kompetencji, które mogą zostać zdekoncentrowane, w związku z czym Burmistrz był uprawniony do przekazania na podstawie tych przepisów zadania zastrzeżonego do jego kompetencji na mocy przepisu szczególnego w postaci dokonywania zmian w wieloletniej prognozie finansowej na rzecz swojego Zastępcy, co zostało skutecznie dokonane na podstawie § 10 ust. 1 ewentualnie § 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 41 ust. 2 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego K. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 u.s.g. poprzez zaniechanie zastosowania tego przepisu i przyjęcie, że upoważnienie Burmistrza Miasta K., udzielone Zastępcy Burmistrza na podstawie § 10 ust. 1 ewentualnie § 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 41 ust. 2 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego K., nie obowiązywało. W odpowiedzi na skargę kasacyjną RIO w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 151 p.p.s.a. i niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w sytuacji, gdy uchwała RIO została wydana z naruszeniem art. 91 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 4, art. 31 i 33 ust. 4 u.s.g. oraz art. 232 i art. 2 pkt 2 u.f.p. - poprzez uznanie że przepisy te nie stanowią podstawy do powierzenia przez Burmistrza prowadzenia spraw Gminy w zakresie dokonywania zmian w Wieloletniej Prognozie finansowej na rzecz zastępcy Burmistrza podczas gdy Burmistrz był uprawniony do przekazania zadania zastrzeżonego do jego kompetencji na mocy przepisu szczególnego, co zostało skutecznie dokonane na podstawie § 10 ust. 1 regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta K. oraz na zarzutach naruszenia prawa materialnego tj. art. 33 ust. 4 u.s.g. poprzez zaniechanie zastosowania tego przepisu i przyjęcie, że upoważnienie Burmistrza Miasta K. udzielone zastępcy Burmistrza na podstawie art. 10 ust. 1 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta K., nie uprawniało zastępcy Burmistrza do podpisania zarządzenia Burmistrza w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Miejskiej K. Zarzuty te są nieuzasadnione. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nadzór nad urzędem Gminy sprawowany jest wyłącznie w oparciu o kryterium legalności, co oznacza, że podstawą prawną rozstrzygnięcia nadzorczego winna być norma prawna, mająca swoje źródło w przepisie ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Kolegium RIO w poznaniu słusznie wywodzi, że działanie tego rodzaju jak zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta K. z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Miejskiej K., podpisane przez zastępcę Burmistrza pod nieobecność Burmistrza, nie mieści się w pojęciu "sprawy bieżące". W obowiązującym stanie prawnym brakuje podstaw dopuszczających zdekoncentrowanie na rzecz zastępcy uprawnień wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydawania zarządzeń do dokonywania zmian w budżecie czy w wieloletniej prognozie finansowej. Uprawnienia takiego organ wykonawczy nie może ustanowić w przepisach wewnętrznych, w tym przypadku w regulaminie Organizacyjnym Urzędu. Umocowanie, co jest bezsporne, do podejmowania jedynie czynności kierownika urzędu (co wynika bezpośrednio z § 12 regulaminu), nie upoważnia zastępcy burmistrza do dokonywania zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej związanej ze zmianami w budżecie. NSA stwierdza, że nieprawidłowe i prawnie niedopuszczalne było zawarcie w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Miejskiego K. upoważnienia dla zastępcy Burmistrza w trybie art. 33 ust. 4 u.s.g., który należy interpretować w aspekcie art. 31 u.s.g. sprawy bieżące - (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 2010 r. w sprawie sygn. akt I PK155/10, lex nr 738397). Powierzenie określonych spraw zastępcy Burmistrza należy rozumieć w kontekście uprawnień do kierowania Urzędem a nie w kontekście wypełniania funkcji organu wykonawczego. Z powyższych względów, należało zarzuty naruszenia przepisów postępowania i naruszenia prawa materialnego określonych w petitum skargi kasacyjnej uznać za nieuprawnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).