II SA/Bd 430/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę. Wnioskiem z [...] stycznia 2014 r. skarżący K. K. wystąpił o wydanie w trybie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p.") decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości nr [...] w W. N. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu poprzez likwidację działalności polegającej na produkcji i sprzedaży prefabrykatów budowlanych przez Zakład Betoniarsko - Budowlany A. G.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (zwany dalej "Wójtem") odmówił wydania decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości nr [...] w W. N. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej także "Kolegium") z dnia [...] października 2014 r., które przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Wójt umorzył postępowanie z wniosku skarżącego jako bezprzedmiotowe. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskutek rozpatrzenia wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 177/15 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z dnia [...] grudnia 2014 r. W wyroku Sąd wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Sąd co do zasady zgodził się z wykładnią art. 59 ust. 3 w związku z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dokonaną przez organy, z której wynika, że art. 59 ust. 3 stosować można wyłącznie do tych zmian zagospodarowania terenu, które nie wymagają pozwolenia na budowę (ewentualnie do tymczasowej, jednorazowej zmiany trwającej do roku). Jednakże zdaniem Sądu organy skupiły się jedynie na zmianie zagospodarowania terenu polegającej na wzniesieniu budowli, dla których konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zupełnie pominięto natomiast zmianę zagospodarowania terenu polegającą, jak wskazuje skarżący, na powstaniu na terenie nieruchomości składowiska niezbędnego do prowadzenia działalności gospodarczej. Organy nie przeprowadziły w tym względzie postępowania dowodowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...].MM umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku skarżącego o wydanie w trybie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości W. N., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu poprzez likwidację działalności polegającej na produkcji i sprzedaży prefabrykatów budowlanych przez Zakład Betorniarsko – Budowlany A. G.. Organ ustalił, że nieruchomość oznaczona nr [...], położona w miejscowości W. N., została zakupiona przez A. G. aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1999 r. Przed rozpoczęciem działalności gospodarczej nieruchomość była niezbudowana i nie była użytkowana. Bezpośrednio po nabyciu nieruchomości właściciel wystąpił o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu [...] grudnia 1999 r. została wydana decyzja nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie wytwórni wyrobów betonowych o powierzchni zabudowy ok. 200 m2, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza energetycznego, przyłącza wodociągowego i osadnika ścieków. Na podstawie ww. decyzji Starosta W. w dniu [...] czerwca 2000 r. wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wytwórni wyrobów betonowych na działce nr [...]. Na podstawie tej decyzji został wybudowany budynek produkcyjno – magazynowy, w którym aktualnie składowane są bloczki betonowe. Z kolei na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku garażowego i węzła betoniarskiego z dwoma silosami na cement i na podstawie decyzji zmieniającej tegoż Starosty z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] udzielającej pozwolenia w zakresie zmiany wysokości stropodachu budynku garażowego i zatwierdzającej zamienny projekt budowlany budynku garażowego – został wybudowany budynek garażowy, bezpośrednio przylegający do budynku produkcyjno – magazynowego od strony lewej. Od strony prawej bezpośrednio przylega wybudowany węzeł betoniarski z silosem na cement. Ponadto organ stwierdził, że węzeł betoniarski jest obudowany lekką konstrukcją z płyt warstwowych, która ma na celu wyciszenie pracy węzła i osłonę przed ulatnianiem pyłów cementowych, a nie jest trwale związana z gruntem. Nad owijarką folią wykonano konstrukcje daszku, składającą się z płatwi i blachy trapezowej. W przedstawionym przez właściciela piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., sporządzonego w związku z kontrolą na przedmiotowej nieruchomości, stwierdzono, że konstrukcje te stanowią modernizacje urządzenia, a nie budowę obiektu budowlanego i nie podlegają przepisom ustawy Prawo budowlane. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że inwestor legitymuje się pozwoleniami na budowę wszystkich obiektów zlokalizowanych na działce nr [...]. Ponadto, w wyniku uzupełnienia postępowania dowodowego po ww. wyroku WSA, organ doszedł do wniosku, że na przedmiotowej działce w ogóle nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, która może podlegać merytorycznej ocenie pod kątem zastosowania prawnych sankcji przewidzianych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W szczególności składowanie na terenie otwartym materiałów używanych do produkcji i materiałów pochodzących z produkcji zakładu m.in. piasku, miało miejsce przed [...] lipca 2003 r., a więc przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zapisów zawartych w art. 59 tej ustawy, co nie ulegało zmianie po tym dniu w sposób, o którym mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia [...] stycznia 2016 r. Kolegium stwierdziło, że decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania jest zasadna, aczkolwiek z innych względów, niż wskazane przez organ I instancji. Kolegium ustaliło, że A. G. prowadzi działalność gospodarczą. Zgodnie z wpisem w CEiDG jego działalność polega na prowadzeniu Zakładu Betoniarsko – Budowlanego. A. G. aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1999 r. zakupił nieruchomość - działkę nr [...] w miejscowości W. N.. W chwili zakupu nieruchomość nie była zabudowana. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. Nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę wytwórni wyrobów betonowych na ww. działce. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku garażowego i węzła betoniarskiego z dwoma silosami na cement. Następnie decyzją Starosty z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] udzielono pozwolenia w zakresie zmiany wysokości stropodachu budynku garażowego i zatwierdzono zamienny projekt budowlany budynku garażowego. Na działce nr [...] wzniesiono budynki do produkcji elementów betonowych i działalność ta jest prowadzona przez A. G. do chwili obecnej. Kolegium podkreśliło, że teren działki nr [...] był i jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pierwotnie plan został uchwalony uchwałą nr [...] Gminnej Rady N. we [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. (Dz. Urz. Woj. R.N. w B. Nr [...] poz. 5 z 1980 r.) i następnie zmieniony uchwałą nr [...] Rady Gminy we [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj Włocławskiego Nr [...] poz. 42 z 1998 r.). Plan w tej postaci obowiązywał do czasu jego uchylenia uchwałą Nr [...] Rady Gminy we [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. wprowadzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym W. [...], w miejscowości P. w Gminie [...]. Zgodnie z planem obowiązującym od 1998 r. teren działki nr [...] został przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla środowiska przyrodniczego i ludzi, symbol M/U (§ 8 pkt 5 planu wprowadzonego uchwałą z [...] kwietnia 1998 r. oraz graficzny zapis w załączniku nr [...] do planu). Kolegium ustaliło ponadto, że od chwili podjęcia przez A. G. działalności na terenie działki nr [...] tj. od 2000 r. na działce tej znajdowały się składowiska piasku, żwiru, jako materiałów niezbędnych do produkcji betonu. Składowisko piasku znajduje się na działce do chwili obecnej. Okoliczność ta została potwierdzona zeznaniami świadków, w szczególności działalność zakładu betoniarskiego na działce nr [...] przed [...] lipca 2003 r. potwierdził skarżący. Kolegium podniosło, że materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie i uzupełniony po wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2015 r. pozwala stwierdzić, że, wbrew temu, co twierdzi organ I instancji, doszło do zmiany zagospodarowaniu terenu. Zmiana zagospodarowania polega zarówno na wybudowaniu zakładu produkującego elementy betonowe jak i na składowaniu na terenie działki materiałów niezbędnych do produkcji elementów betonowych (piasku, żwiru, cementu). Organ odwoławczy podniósł, że zmiana zagospodarowania terenu wymagająca pozwolenia na budowę nie daje możliwości zastosowania sankcji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Natomiast zmiana zagospodarowania terenu polegająca na składowaniu piasku, cementu i żwiru, to zmiana nie wymagająca pozwolenia na budowę (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Jednakże, aby w stosunku do takiej zmiany zagospodarowania terenu nie wymagającej pozwolenia na budowę można było zastosować sankcję z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. konieczne jest ustalenie kiedy i w jakim okresie taka zmiana miała miejsce. Jeżeli bowiem do zmiany doszło przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tj. przed 11 lipca 2003 r., tak jak stwierdzono w niniejszej sprawie, wyklucza to możliwość zastosowania sankcji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Skoro nie ma możliwości zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p., to postępowania jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. W skardze do sądu K. K. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta z dnia [...] stycznia 2016 r. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z § 9 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 24 kwietnia 1998 r. W uzasadnieniu skarżący obszernie opisał dotychczasowe swoje działania mające na celu doprowadzenie do zakończenia działalności zakładu betoniarskiego oraz wydane w związku z tym rozstrzygnięcia organów administracji. W szczególności podniósł, że postępowanie w sprawie wstrzymania działalności zakładu betoniarskiego w W. N. prowadzone jest już niemal 4 lata, przy czym, choć żaden z organów nie zaprzecza, że wszelka działalność produkcyjna na przedmiotowej działce jest prawem miejscowym zabroniona (z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] kwietnia 1998 r. wynika że na przedmiotowym terenie możliwa jest jedynie realizacja budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla środowiska przyrodniczego i ludzi), to się do tej kwestii nie odnosi i bezprawnej działalności nie próbuje zlikwidować. Skarżący wskazał na sprzeczność obecnego stanowiska organu ze stanowiskiem Kolegium zawartym w jego decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. (SKO-912/11) podtrzymującej decyzję unieważniającą decyzję Wójta z [...] grudnia 1999 r. wydaną dla inwestycji "budowa budynku warsztatowego na działce nr [...]", w której to decyzji Kolegium uznało, że nie da się pogodzić z funkcją mieszkalną tego rodzaju działalności jak obecnie prowadzona. Skarżący podniósł, że pomimo takiej decyzji nie doszło do oczekiwanego przez niego unieważnienia decyzji zezwalających na budowę obiektów betoniarni; bez efektu pozostają także jego wnioski o likwidację działalności betoniarni, przy czym organ uchyla się od właściwego zakwalifikowania, w świetle przepisów prawa, wniosku skarżącego. Wobec tego skarżący kolejny swój wniosek o wstrzymanie działalności betoniarni złożył w oparciu o art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., mając także na względzie wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/13), w którym odnośnie działającego na tym samym terenie zakładu kamieniarskiego wskazano, iż ustalenie, że działalność ma charakter produkcyjny powoduje możliwość zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Skarżący podniósł także, że A. G. zgłosił rozpoczęcie działalności zakładu betoniarskiego w 1998 r., przy czym jako siedzibę firmy oraz faktyczne miejsce jej wykonywania wskazał W. [...] i prawdopodobnie do roku 2000 tam właśnie była prowadzona działalność. Dopiero około roku 2000, po zakupieniu działki nr [...] w W. N., A. G. rozpoczął działalność na tej działce, wbrew zakazowi wynikającemu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji zdaniem skarżącego kluczowym nie jest ustalenie, czy do zmiany sposobu zagospodarowania terenu doszło przed [...] lipca 2003 r., tylko to czy przed tą datą do takiej zmiany zagospodarowania terenu doszło zgodnie z jakimkolwiek prawem. W tym względzie skarżący podkreślił, że zapisy w ewidencji działalności gospodarczej wskazują na prowadzenie zakład betoniarskiego w W. [...], a nie w W. N.. Wynikającego z przepisów ustawy o działalności gospodarczej obowiązku dokonania zgłoszenia o przeniesieniu działalności do W. N. właściciel betoniarni dopełnił dopiero w lutym 2010 r. Rozpoczęcie działalności w W. N. nastąpiło niezgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami ustawy o działalności gospodarczej. Nie można zdaniem skarżącego odmówić zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku do zakładu produkcyjnego, który w świetle prawa, aż do 2010 r. w W. N. formalnie nie istniał. Skarżący podniósł także, że Kolegium pominęło zapisy ustawy z dnia [...] lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zgodnie natomiast z mającym zastosowanie w sprawie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że powołany przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie jedynie do przypadku dokonania zmiany dotychczasowego zagospodarowania terenu, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Trzeba przy tym wskazać, że zakresy zastosowania art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. są rozłączone i dotyczą innych sytuacji. Pierwszy z tych przepisów odnosi się bowiem do przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Tym samym postępowanie naprawcze prowadzone jest w tym zakresie przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o odpowiednie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), a nie przepisy powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do przypadków zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych. Powyższe stanowisko zostało wyrażone również w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r., IV SA/WA 213/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r., II SA/Gd 697/09, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", dostępnej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy ponadto zauważyć, że wymieniony przepis wszedł w życie wraz z powołaną ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w dniu 11 lipca 2003 r. (ustawa została ogłoszona w Dz. U. Nr 80 poz. 717 z 10 maja 2003 r., a zgodnie z art. 89 u.p.z.p. weszła w życie po upływie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia). Jednocześnie brak jest jakiegokolwiek przepisu przejściowego, który rozciągałby wstecz moc obowiązującą art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Znajduje on więc zastosowanie jedynie do tych stanów faktycznych, które powstały najwcześniej w dniu 11 lipca 2003 r. Trzeba przy tym zaznaczyć, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 z późn. zm.) nie znała odpowiednika art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym organy administracji publicznej nie dysponują niezbędnym upoważnieniem do sankcjonowania przypadków zrealizowania przed dniem 11 lipca 2003 r. samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku zatem stwierdzenia, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu przed dniem 11 lipca 2003 r. organy administracji nie dysponują kompetencją do sankcjonowania działania inwestora, a tym samym postępowanie w tym przedmiocie, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2007 r., II SA/Bd 642/07; wyrok NSA z dnia 31 października 2012 r., II OSK 1179/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1169/14 – publ. CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że organ w zaskarżonej decyzji nie dopuścił się naruszenia prawa, które winno skutkować uchyleniem tej decyzji. Jak wynika z poczynionych na wstępie rozważań, rozpatrując sprawę z wniosku o wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. organ powinien ustalić: po pierwsze – czy w ogóle doszło do jakiejkolwiek zmiany zagospodarowania terenu, po drugie – czy jest to tego rodzaju zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (ewentualnie jest to tymczasowa, jednorazowa zmiana trwająca do roku), po trzecie – czy stwierdzonej zmiany zagospodarowania terenu dokonano w dniu 11 lipca 2003 r. lub po tej dacie. W kontrolowanej sprawie organ (tj. Kolegium) ustalił, że na nieruchomości oznaczonej jako działka geodezyjna nr [...] w W. N. doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Stwierdził, że zmiana ta polegała zarówno na wzniesieniu obiektów budowlanych, co do których konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, jak też na składowaniu piasku, żwiru i cementu służących do produkcji elementów betonowych w Zakładzie Betoniarsko - Budowlanym A. G. tj. doszło także do takiej zmiany, której dokonanie nie wymagało pozwolenia na budowę. Ponadto organ ustalił, że zmiana polegająca na składowaniu piasku, żwiru i cementu miała miejsce już w roku 2000 tj. przed [...] lipca 2003 r. Sąd nie dopatrzył się, aby powyższe okoliczności zostały ustalone z uchybieniem przepisów procesowych, w szczególności z uchybieniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ustalenia zostały poczynione w oparciu o zgromadzony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, który także w sposób wyczerpujący został rozpatrzony. W szczególności organ szczegółowo rozpatrzył wartość dowodową zeznań świadków, biorąc pod uwagę ich miejsce zamieszkania czy pracy oraz okres zamieszkania czy też pracy, a tym samym biorąc pod uwagę możliwości postrzegania istotnych dla sprawy okoliczności. Wskazane ustalenia w istocie nie są sporne – pokrywają się one zarówno z zeznaniami, które złożył skarżący w toku postępowania administracyjnego, jak też z twierdzeniami zawartymi w skardze. Konsekwencją tych ustaleń – jak wyżej wskazano, była konieczność umorzenia postępowania wobec braku możliwości działania przez organ w ustalonym stanie faktycznym w oparciu o art. 59 ust. 3 pkt 2 u.pz.p., co w zaskarżonej decyzji uczyniono. Podnoszone w skardze zarzuty w istocie nie podważają powyższych ustaleń organu, ale dążą do wykazania, iż organ przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy powinien uwzględnić inne niż wyżej wskazane okoliczności tj. powinien uwzględnić sprzeczność prowadzonej na działce nr [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; prowadzenie działalności na tej działce przez podmiot, który nie przestrzega przepisów dotyczących ewidencji działalności gospodarczej; rozpoczęcie działalności w obiekcie budowlany przed zakończeniem jego budowy a także prowadzenie tej działalności w obiektach budowlanych wzniesionych na podstawie decyzji sprzecznych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i co do których zapadły decyzje stwierdzająca nieważność pozwoleń na budowę. Nawet gdyby przedmiotowa zmiana sposobu zagospodarowania terenu miała miejsce przed [...] lipca 2003 r., a tym samym organ mógłby wypowiadać się merytorycznie co możliwości nakazania przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.), to żadna z tych okoliczności nie jest wskazaną przez ustawodawcę przesłanką rozstrzygania sprawy dotyczącej zmiany sposobu zagospodarowania terenu nie wymagającej pozwolenia na budowę, nie można być zatem podstawą skutecznego zarzutu uchybienia przez organ przepisom prawa poprzez nie wzięcie ww. okoliczności pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Należy też podkreślić, że organ administracji jest zobowiązany rozstrzygnąć konkretną sprawę w ramach konkretnej procedury wyznaczonej przez ustawodawcę. W przypadku, jeżeli organ działa na wniosek strony jest związany tym wnioskiem, w szczególności co do wskazania wnioskodawcy jaka konkretna sprawa, w jakiej procedurze ma być przez organ załatwiona. W tej kwestii należy zwrócić uwagę na treść art. 61 i art. 63 k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Z powołanych powyżej przepisów wynika, iż z jednej strony organ może rozstrzygać sprawę wszczętą wnioskiem strony tylko w granicach żądania zawartego we wniosku (w przeciwnym przypadku będzie prowadził postępowania z urzędu, co wymaga spełnienia szczególnych przesłanek określonych w art. 61 § 2 k.p.a.), z drugiej zaś strony – wnioskodawca winien sprecyzować swoje żądanie, w przeciwnym bowiem razie wobec braku uzupełnienia wniosku może on zostać pozostawiony bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. nie pozostawia wątpliwości, ich skarżący domagał się rozpatrzenia sprawy w oparciu o art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., co też organ uczynił. Zupełnie inną kwestią jest natomiast to, że - jak wyżej wskazano, skarżący jednocześnie domaga się, aby w postępowaniu mającym skutkować rozstrzygnięciem w oparciu o ww. przepis, organ uwzględnił okoliczności, których ustawodawca nie przewidział jako przesłanki wydania decyzji w oparciu o przepis wskazany we wniosku. W tej sytuacji pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji okoliczności wskazanych przez skarżącego jest działaniem zgodnym z prawem, a tym samym nie można w tym względzie zarzucić organowi naruszenia przepisów, z których wywodzony jest obowiązek działania organu zgodnie z prawem tj. art. 2, 7, 32 i 87 Konstytucji RP jak też art. 7 k.p.a. Należy także podkreślić, że ani z zasady pogłębiania zaufania do obywateli (art. 8 k.p.a.) ani z zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) nie można wywieść obowiązku organu administracji do udzielania porad prawnych czy doradztwa na rzecz jednej ze stron postępowania. Obowiązek organu należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków czy też obowiązek organu czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.) nie oznacza, że organ – jak w istocie wskazuje skarżący - jest zobowiązany dokonywać za stronę wyboru, jakie postępowanie należy wszcząć, aby uzyskać zamierzony przez stronę efekt prawny (w przedmiotowej sprawie – ustanie działalności zakładu betoniarsko – budowlanego). Określony w cytowanym przepisie obowiązek informowania, udzielania wyjaśnień i wskazówek nie może być rozumiany jako obowiązek świadczenia przez organ porad prawnych na rzecz strony, a w szczególności - na rzecz tylko jednej strony postępowania tj. tej, która wnosi o wszczęcie postępowania. Gdyby przyjąć taką wykładnię, jak sugeruje skarżący, oznaczałoby by to, że organ w istocie jednocześnie rozstrzyga sprawę, jak też występuje jako aktywny uczestnik (doradca) jednej ze stron postępowania. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Sąd oddalił skargę.