I OSK 2641/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 536/16 w sprawie ze skargi I.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz I.G. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 536/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I.G. (dalej, jako: "skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówił wznowienia postępowania w sprawie administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją wydaną przez ten organ w dniu [...] października 2014 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na usytuowanie bramy wjazdowej przesuwanej po stronie zewnętrznej istniejącego ogrodzenia na działce nr [...] w P. przy drodze wojewódzkiej nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, przesyłka, zaadresowana do skarżącej, zawierająca ww. postanowienie, została w dniu 24 listopada 2015 r. doręczona K.P., jako dorosłemu domownikowi. W dniu 2 grudnia 2015 r. skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 K.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wskazano, że termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 1 grudnia 2015 r., bowiem doręczeniem zastępczym, o którym mowa w art. 43 K.p.a., przesyłkę z postanowieniem, zawierającym prawidłowe pouczenie, dostarczono skarżącej w dniu 24 listopada 2015 r. W zażaleniu nie zawarto prośby o przywrócenie uchybionego terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I.G. wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Skarżąca zarzuciła, że rozstrzygnięcie oparto na błędnym ustaleniu faktycznym, tj. stwierdzeniu, że skarżąca odebrała postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] w dniu 24 listopada 2015 r. Skarżąca wskazała, że K.P., który zresztą zapewnił skarżącą, że odebrał pismo w dniu 25 listopada 2015 r., nie jest ani dorosłym domownikiem, ani sąsiadem, ani dozorcą domu. Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w sprawie nie doszło do dokonania prawidłowego doręczenia zastępczego, spełniającego wymogi z art. 43 K.p.a. Jednocześnie skarżąca nie mogła zweryfikować udzielonej jej przez K.P. informacji o dokładnej dacie odbioru przez niego pisma w dniu 25 listopada 2015 r., ponieważ ani na drzwiach mieszkania, ani w skrzynce pocztowej nie zostało pozostawione przez doręczyciela odpowiednie zawiadomienie. W czasie, gdy pełnomocnik przeglądał akta sprawy nie było w nich zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia. Skarżąca była więc pozbawiona możliwości weryfikacji ustnego zapewnienia K.P. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że organ wskazuje, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia. Skarżąca nie kwestionuje tego faktu. Stoi jednak na stanowisku, że organ nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy tj., że osoba, która odebrała przesyłkę, wprowadziła skarżącą w błąd, co do faktycznego dnia przyjęcia przesyłki od doręczyciela. Organ nie ustalił także, czy osoba ta rzeczywiście była dorosłym domownikiem skarżącej, za którego się w nieuprawniony sposób podała. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowi m. in. art. 134 K.p.a. Na zasadzie art. 126 K.p.a. przepis ten ma zastosowanie również do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażaleń przysługujących od zaskarżalnych w tym trybie postanowień. Zatem zgodne z ww. przepisami jest postanowienie, w uzasadnieniu którego zostanie prawidłowo uwidocznione: kiedy stronie doręczono orzeczenie, w tym przypadku - postanowienie organu I instancji, kiedy upłynął termin do wniesienia zażalenia i - że zażalenie wniesione zostało z uchybieniem 7-dniowego terminu. W niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa wyżej, zostały wykazane przez organ odwoławczy w stopniu wystarczającym do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało, że postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] zostało doręczone w dniu 24 listopada 2015 r. pod adresem miejsca zamieszkania skarżącej, dorosłemu domownikowi, a więc - zgodnie z art. 43 K.p.a. W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się zwrotne poświadczenie odbioru pisma tj. ww. postanowienia Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. Akta organu odwoławczego zawierają także kopertę, w której znajdowało się wniesione zażalenie, oznakowaną odciskiem pieczęci "data nadania 02.12.2015". W tej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że termin do wniesienia zażalenia upłynął z dniem 1 grudnia 2015 r., a wniesienie (nadanie na pocztę) zażalenia w dniu 2 grudnia 2015 r. nastąpiło po upływie terminu do dokonania tej czynności. W świetle zebranych w sprawie i przedstawionych wyżej dowodów nie można zatem postawić postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skutecznego zarzutu naruszenia prawa, gdyż zaskarżone postanowienie wydane zostało po ustaleniu prawnych przesłanek do jego wydania, przewidzianych w zacytowanym art. 134 K.p.a. Sąd I instancji wskazał nadto, że rozpoznając skargę na postanowienie orzekające o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, jak w tym przypadku, sąd ogranicza się jedynie do zbadania prawnych przesłanek wydania takiego postanowienia, nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy zachodziłyby powody do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, ani też nie ma kompetencji przywrócenia uchybionego terminu. Możliwość taką ma jedynie organ odwoławczy, zgodnie z art. 59 § 2 K.p.a. Orzekanie o ewentualnym przywróceniu terminu następuje w odrębnym (od niniejszego) postępowaniu administracyjnym, jednak tylko po jego zainicjowaniu przez stronę zainteresowaną. W niniejszej sprawie kwestia przywrócenia terminu nie była rozważana i w kwestii takiej nie zapadło żadne wiążące rozstrzygnięcie (postanowienie). Jak wynika z treści skargi, skarżąca nie kwestionuje, że uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia. Jednocześnie faktem jest, że skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu. Z tych względów Sąd I instancji podkreślił, że w toku niniejszego postępowania nie oceniał innych aspektów sprawy, bowiem przedmiotem zaskarżenia i rozpatrywania przez Sąd mogło być jedynie postanowienie Kolegium o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, to zaś postanowienie ma uzasadnione podstawy faktyczne i prawne. Z rozstrzygnięciem tym skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła: 1. naruszenie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewykroczenie poza granice skargi, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania przez Sąd I instancji naruszenia prawa, dokonanego przez organ administracji, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 2. naruszenie art. 151 a contrario i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz c P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi wbrew zaistnieniu podstaw do jej uwzględnienia na skutek naruszenia prawa w toku postępowania administracyjnego, które to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Mając powyższe zarzuty na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego postanowienia z dnia [...] października 2015 r. zgodnie z art. 43 K.p.a., a tym samym postanowienie Kolegium wydane w oparciu o art. 134 K.p.a. jest wadliwe. K.P., który odebrał w imieniu skarżącej przesyłkę nie był dorosłym domownikiem, o którym mowa w powołanym przepisie, bowiem nie jest on osobą zamieszkującą ze skarżącą, nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego. Jest on osobą obcą, która akurat przebywała w budynku należącym do skarżącej pod jej nieobecność, jednak w innym niewyodrębnionym lokalu. Ponadto K.P. nie jest również sąsiadem skarżącej ani dozorcą domu. Sąd I instancji zobowiązany był, zdaniem skarżącej kasacyjnie, do weryfikacji skuteczności doręczenia, czego nie zrobił W konsekwencji Sąd I instancji wadliwie oddalił skargę, gdy tymczasem z uwagi na wystąpienie przesłanki umożliwiającej wznowienie postępowania, winien był zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. W pierwszej jednak kolejności wyjaśnić trzeba, że zarzuty naruszenia prawa procesowego, sprowadzające się do wskazania przepisów regulujących samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiadają zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i nie są wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Stąd zarzut naruszenia "art. 151 a contrario i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz c P.p.s.a." należało uznać za wadliwie sformułowany. Zasadny okazał się jednak zarzut naruszenia art. 134 K.p.a. choć jego uzasadnienie zaprezentowane w skardze kasacyjnej - na tle rozpoznawanej sprawy - pozbawione jest racji. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. Zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl zaś art. 144 K.p.a. w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W myśl art. 141 § 2 K.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia ogłoszenia stronie. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 42 § 1 K.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Stosownie zaś do art. 43 K.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Natomiast w myśl art. 44 § 1 K.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Stosownie do § 2, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Zgodnie z art. 44 § 3 K.p.a., w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Natomiast § 4 stanowi, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Kluczową zatem kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy jest ustalenie czy postanowienie z dnia [...] października 2015 r. zostało skarżącej kasacyjnie skutecznie doręczone. Tylko bowiem w takim przypadku można przyjąć, że termin do wniesienia zażalenia rozpoczął swój bieg w określonej dacie i upłynął bezskutecznie, tj. że w jego ramach skarżąca zażalenia nie złożyła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takiej oceny Sąd I instancji nie dokonał w zaskarżonym wyroku, choć był do tego zobowiązany w ramach dokonywanej oceny legalności postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji skarżąca konsekwentnie kwestionuje prawidłowość dokonanego doręczenia, nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że doręczenie zastępcze w tej sprawie było skuteczne. Zauważyć należy, że w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy znajduje się koperta, w której umieszczony został odpis postanowienia z dnia [...] października 2015 r., skierowany do skarżącej kasacyjnie. Z adnotacji poczynionych przez Pocztę na kopercie wynika, że przesyłka skierowana do M.G. została dwukrotnie awizowana, a następnie zwrócona w dniu 17 listopada 2015 r. do nadawcy z adnotacją poczty "zwrot - nie podjęto w terminie". Nadto znajduje się "potwierdzenie nadania przesyłki poleconej" w dniu 20 listopada 2015 r. skierowanej ponownie do M.G. (nie wiadomo jakiej) oraz duplikat zwrotnego potwierdzenia odbioru prawdopodobnie postanowienia organu I instancji, z którego wynika, że przesyłkę, skierowaną do skarżącej kasacyjnie, odebrał w dniu 24 listopada 2015 r. dorosły domownik - K.P. (choć nazwisko nie jest czytelne), a także wydruki z tzw. "śledzenia przesyłek" dotyczące przesyłki nadanej w dniu 20 listopada 2015 r. Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do powyższych kwestii, jak też do stanowiska skarżącej kasacyjnie odnośnie do wadliwości dokonanego doręczenia, w szczególności do jej twierdzeń, że osoba odbierająca przesyłkę nie jest dorosłym domownikiem, ani żadną inną osobą uprawnioną do odbioru przesyłek kierowanych do M.G. Wobec powyższego oraz w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należało, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji winien bowiem dokonać w pierwszej kolejności oceny czy postanowienie organu I instancji zostało skutecznie skarżącej doręczone, a w związku z tym czy rozpoczął bieg termin do wniesienia zażalenia i czy w konsekwencji były podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 K.p.a. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach oparto o treść art. 203 pkt 1 P.p.s.a.