I OZ 1097/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 30 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G.J. i K.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1344/16 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G.J. i K.J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 kwietnia 2016 r. nr [..] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1344/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił G.J. i K.J. wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 kwietnia 2016 r. nr [..] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, iż skarżący ograniczyli się jedynie do sformułowania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i przytoczenia ustawowych przesłanek w tym zakresie bez przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji. Sąd I instancji uznał, iż skarżący nie wykazali zatem inicjatywy w zakresie uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonalności zaskarżonego aktu administracyjnego, bowiem nie uzasadnili wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji oraz nie przedstawili dowodów na jego poparcie. Sąd natomiast nie dokonuje żadnych ustaleń faktycznych w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a skarżący ograniczyli się w istocie do samego sformułowania wniosku. Tymczasem bez okoliczności uzasadniających wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., oraz bez przedstawienia stosownych dokumentów, potwierdzających ich istnienie, nie jest możliwa ocena wniosku pod kątem spełnienia warunków uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji zauważył, że zaskarżonej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Sądu wstrzymanie wykonania decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. byłoby działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel takiego uregulowania. Na końcu Sąd podkreślił, że wydanie zaskarżonej decyzji było uzasadnione ważnym interesem gospodarczym. Budowa linii energetycznej niewątpliwie poprawi stabilność i dostępność zasilania w energię elektryczną oraz pozwoli na zwiększenie możliwości przyłączenia nowych odbiorców, a w konsekwencji przyczyni się do rozwoju gospodarczego regionu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli G.J. i K.J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji możliwe jest wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki, jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 P.p.s.a., w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Wykazanie istnienia tych przesłanek - jednej z nich lub obu - spoczywa na stronie. Kwestia ewentualnego wstrzymania wykonania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w toku realizacji inwestycji polegających na budowie linii energetycznych poruszana była w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie. Wypracowany w tym zakresie pogląd zaprezentowany został między innymi w postanowieniu z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I OZ 47/16. Stan prawny przywołanej sprawy pokrywa się w znacznej części ze sprawą niniejszą, a w orzeczeniu tym wskazano między innymi, iż: "Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1a u.g.n. zgodnie z którym, w przypadkach określonych w art. 108 K.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei w ustępie 1 art. 124 wskazano, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego przepisu wynika, że decyzja o niezwłocznym zajęciu ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu. Istotne w rozpoznawanej sprawie jest jednak to, że zaskarżona decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości została wyłączona przez ustawodawcę z zakresu działania art. 9 u.g.n. Przepis ten stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wyłączenia przewidziane w art. 9 u.g.n. są w pełni zrozumiałe, gdyż decyzje w tych sprawach są wydawane pod presją okoliczności, po to by uniknąć zbędnej zwłoki. Ratio legis art. 124 ust. 1a to przyśpieszenie rozpoczęcia i realizacji inwestycji linowych. W niniejszym postępowaniu decyzję zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, której wstrzymania domagają się skarżący opatrzono rygorem natychmiastowej wykonalności, zatem wstrzymanie może nastąpić jedynie wyjątkowo (por. postanowienie NSA z 5 lutego 2015 r., I OZ 80/15). Ponadto wyłączenia dokonane w art. 9 u.g.n. należy uznać za wyraz uznania za większe dobro celów, którym służą przepisy wyłączone z działania art. 9 cytowanej ustawy, niż celu, jakiemu służy generalnie regulacja art. 9, czyli ochrony własności (zob. komentarz do art. 9 w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz E. Bończak – Kucharczyk, Lex 2014). Wstrzymanie wykonania takich decyzji przez sąd administracyjny może więc nastąpić jedynie w oparciu o ogólne zasady zawarte w art. 61 § 3 P.p.s.a. W myśl powołanego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na skarżącym więc spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie. Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu jedynie wówczas, gdy jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostaną wykonane. Ciężar dowodu sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, przy czym uprawdopodobnienie nie może opierać się na samych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na materiale dowodowym pozwalającym zająć stanowisko (por. postanowienie NSA z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 443/10). Ocena, czy grożąca szkoda jest znaczna, możliwe jest wyłącznie na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy i można o niej mówić wówczas, gdy rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Trudne do odwrócenia skutki to takie skutki wykonania zaskarżonej decyzji, które wprawdzie można odwrócić, ale przy podjęciu nadmiernego w danych warunkach wysiłku. Dlatego zawarta we wniosku argumentacja, winna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszej motywacji, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Rozpoznanie wniosku powinno uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na ocenę wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, nie zwalnia to jednak strony z obowiązku wykazania, że zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej jest w stosunku do niej zasadne (por. postanowienie NSA z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt I OZ 1290/15). Mając powyższe na uwadze, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarżący we wniosku nie wskazali, ani nie udokumentowali konkretnych okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.