I OSK 648/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 655/16 w sprawie ze skargi S. W. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. W. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 655/16, oddalił skargę S.W. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm. - dalej jako "ustawa o Policji"), zwolnił S.W. z dniem 5 marca 2016 r. ze służby w Policji z uwagi na upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych. Decyzji tej na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] przedstawił S.W. zarzut popełnienia przestępstw przewidzianych w art. 228 § 1 k.k. i art. 228 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k., tj. przekroczenia uprawnień w celu osiągnięcia korzyści majątkowej i osobistej. W związku z tym, Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydanym zawiesił S.W. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, a następnie rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2014 r. organ przedłużył okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. W tej sytuacji - zdaniem Komendanta Powiatowego Policji w [...] – spełnione zostały przesłanki do zwolnienia S.W. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Policjant ten od ponad 12 miesięcy jest zawieszony w czynnościach służbowych oraz dotychczas nie ustały przyczyny tego zawieszenia, bowiem prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne nadal jest w toku. Organ wskazał jednocześnie, że niepełnienie przez policjanta czynności służbowych zakłóca organizację pracy Policji i utrudnia wykonywanie zadań, jakie zostały nałożone na tę formację. W interesie społecznym nie leży sytuacja, gdy policjant otrzymuje 50% uposażenia a w czasie zawieszenia nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych. W sprawie istotne jest również to, że S.W. zarzucono popełnienie poważnych przestępstw mających polegać na przekroczenia uprawnień w celu osiągnięcia korzyści majątkowej i osobistej. W świetle takich zarzutów policjant utracił nieposzlakowaną opinię. Tym samym nie może on cieszyć się zaufaniem społecznym i stać na straży ładu oraz porządku publicznego, a w konsekwencji nie powinien on nadal pełnić służby w Policji. Dodać ponadto trzeba, że w dniu 31 grudnia 2015 r. Prokuratura Okręgowa w [...] wniosła do Sądu Rejonowego w [...] przeciwko S.W. akt oskarżenia, w którym zarzucono mu, oprócz popełnienia przestępstw przewidzianych w art. 228 § 1 k.k. i art. 228 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k., także przestępstw przewidzianych w art. 231 § 1 i 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k., art. 231 § 1 i 2 k.k. (dwa czyny), art. 231 § 2 k.k. w zb. z art. 286 § 1 k.k. w zb. z art. 270 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 1 k.k. (jedenaście czynów). Łącznie policjantowi zarzucono popełnienie 16 przestępstw. Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpoznaniu odwołania S.W., rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] uchylił rozkaz personalny organu I instancji w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i tę datę ustalił na dzień 25 marca 2016 r., a w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że S.W. wniósł dwa jednobrzmiące odwołania. Jedno odwołanie zostało złożone do organu I instancji. Odwołanie to nie było opatrzone podpisem odwołującego się. Natomiast drugie odwołanie policjant złożył bezpośrednio do organu II instancji, i to odwołanie było podpisane. Z tych względów organ odwoławczy odstąpił od wezwania strony do uzupełnienia braku formalnego w postaci podpisu na egzemplarzu przesłanym do Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Następnie organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji wynika, iż zwolnienie policjanta na tej podstawie może nastąpić w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych oraz nieustania przyczyn będących podstawą zawieszenia. Nie ulega wątpliwości, że w dacie wydania rozkazu organu I instancji obie przesłanki zostały spełnione. Policjant zawieszony jest w czynnościach służbowych od dnia 19 września 2014 r., co oznacza, że okres 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych policjanta upłynął w dniu 19 września 2015 r., a postępowanie karne, które było przyczyną zawieszenia, nie zostało jeszcze ukończone. Akt oskarżenia przeciwko S.W. został przez Prokuraturę Okręgową w [...] w dniu 30 grudnia 2015 r. skierowany do Sądu Rejonowego w [...]. Z ustaleń dokonanych w dniu 12 lutego 2016 r. w Sądzie Rejonowym w [...] wynika, że w sprawie tej nie został jeszcze wyznaczony termin rozprawy. Skoro nie zapadł nawet wyrok sądu I instancji, to oczywistym jest, że obecnie nie można określić daty prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie karnej. Komendant Wojewódzki Policji w [...] podkreślił również, że w sprawie interes strony przemawia za tym, by S.W. pozostał w służbie. Natomiast w interesie społecznym jest, aby Policja sprawnie i efektywnie realizowała zadania, które zostały nałożone na tę formację. Ponadto w interesie Policji nie jest zatrzymywanie w swoich szeregach policjantów, na których ciążą zarzuty popełnienia poważnych przestępstw. Postawienie takich zarzutów powoduje utratę przez policjanta nieposzlakowanej opinii, podważa wiarygodność skarżącego i zaufanie do niego jako funkcjonariusza Policji, wpływa też negatywnie na wizerunek Policji, jako formacji realizującej zadania, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, a w konsekwencji podważa autorytet Państwa. Ponadto nieobecność policjanta w służbie negatywnie wpływała na efektywność, terminowość i w konsekwencji na jakość realizowanych zadań. Organ I instancji rozważył powyższe okoliczności i stosownie do art. 7 k.p.a. przeanalizował interes strony oraz interes społeczny, zasadnie przyznając prymat interesowi społecznemu. Bezzasadne są zatem podnoszone przez policjanta zarzuty naruszenia art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Wbrew twierdzeniom funkcjonariusza w aktach znajdują się dokumenty świadczące o tym, na jakim etapie znajduje się postępowanie karne w związku, z którym S.W. został zawieszony w czynnościach służbowych. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 79 § 2 k.p.a. Policjant o przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka został powiadomiony na długo przed przeprowadzeniem tej czynności. Miał zatem dużo czasu, aby inne swoje sprawy podporządkować temu terminowi. Ponadto podkreślić należy, że udział w przeprowadzeniu dowodu ze świadków jest prawem strony, a nie jej obowiązkiem. Wbrew twierdzeniom policjanta nie doszło też do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. Strona przed wydaniem decyzji została bowiem zawiadomiona o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. To, że z tego prawa nie skorzystała, nie może oznaczać, że organ naruszył wspomniane przepisy. Zdaniem organu odwoławczego chybiony jest także zarzut naruszenia art. 78 k.p.a. i art. 86 k.p.a. W niniejszej sprawie istotne jest, czy upłynął wymagany 12-miesieczny okresu zawieszenia i czy nie ustały przyczyn będące podstawą zawieszenia. Okoliczności te zostały ustalone na podstawie środków dowodowych znajdujących się w aktach sprawy. Powyższy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] S.W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W skardze zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji poprzez zastosowanie tego przepisu pomimo niezaistnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie. Ponadto wytknął naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, art. 10, art. 63 § 1, art. 65 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 80, art. 94 § 1 i art. 86 k.p.a. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę S.W. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzja o zwolnieniu S.W. ze służby została podjęta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. W rozpoznawanej sprawie przesłanki niezbędne do zastosowania powołanego przepisu zostały spełnione. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezspornie wynika, że policjant - w związku z toczącą się przeciwko niemu sprawą karną o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego - był zawieszony w czynnościach służbowych łącznie przez okres przekraczający 12 miesięcy. Bezspornym jest też, iż postępowanie karne przeciwko skarżącemu nie zostało zakończone, co oznacza, iż nie ustała przyczyna zawieszenia go w czynnościach służbowych. Zdaniem WSA w Bydgoszczy nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, że organ naruszył obowiązujące przepisy prawa, gdyż nie dysponował materialnym dowodem co do toczącego się postępowania karnego. Sam skarżący nie przeczy, że toczyło się przeciwko niemu postępowanie karne i nie zostało ono zakończone w czasie zawieszenia go w czynnościach służbowych. Brak wspomnianego dokumentu nie oznacza, że określony stan faktyczny nie miał miejsca. Nie istniały żadne wątpliwości w tym zakresie, ani skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które podważałyby to ustalenie. Powyższe okoliczności uprawniały zatem organ do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Sąd I instancji przyjął również, że uzasadniona była ocena organu odwoławczego, iż przedłużające się postępowanie karne i długotrwałe zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych ujemnie wpływa na wypełnianie ustawowych zadań przez jednostkę organizacyjną, w której policjant był zatrudniony. Motywy przytoczone przez organ w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję. Wynika z nich, że organy obu instancji brały pod uwagę okoliczność, że zawieszenie w czynnościach służbowych trwało dłużej niż 12 miesięcy i nadal trudno było przewidzieć, kiedy postępowanie karne, które legło u podstaw zawieszenia, zostanie zakończone. Ponadto organy rozpoznały sprawę S.W., dokonując oceny interesu strony, jednocześnie wykazały jednak prymat interesu społecznego, który w sprawie musiał przemawiać za zwolnieniem skarżącego ze służby. Wykazały bowiem, że niepełnienia przez skarżącego służby przez długi okres powoduje ograniczenia w wykonywaniu zadań przez Policję. Status funkcjonariusza Policji w nierozerwalny sposób łączy się z koniecznością pilnego przestrzegania standardów praworządności i etyki zawodowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1506/08 podkreślił, że art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest kompromisem między uprawnieniami pracodawcy i uprawnieniami pracownika. Celem zatrudnienia pracownika jest świadczenie przez niego pracy. Można wymagać od pracodawcy, by przez pewien okres czasu tolerował niemożność wykonywania przez pracownika pracy, jednakże pracodawca musi mieć też możliwość zwolnienia pracownika, jeżeli stan taki się przedłuża. Skoro w interesie społecznym było zapewnienie Policji możliwości skutecznego realizowania ustawowych zadań tej formacji, to organy miały prawo przyjąć, że sprawa funkcjonariusza nie mogła zostać załatwiona wyłącznie w sposób zgodny z interesem skarżącego. Z regulacji art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji i innych przepisów ustawy o Policji wynika, że funkcjonariuszom zawieszonym w obowiązkach służbowych nie zapewniono bezwzględnej trwałości stosunku służbowego aż do czasu zakończenia wszczętego przeciwko nim postępowania karnego. Ustawodawca zagwarantował policjantom jedynie, że dopóki nie upłynie 12-miesięczny okres zawieszenia, to nie mogą być oni wyeliminowani z grona policjantów na omawianej podstawie. Później, po zakończeniu okresu ochronnego, kwestia pozostawienia tych osób w służbie oraz ewentualnego terminu ich zwolnienia zależy od uznania właściwych przełożonych. Rozwiązania przyjęte w ustawie o Policji wskazują, że ustawodawca zabezpieczył interesy zawieszonego policjanta przede wszystkim przez wprowadzenie gwarantowanego okresu ochronnego i przez instytucje przewidziane w art. 42 ust. 7 ustawy o Policji. Ustawodawca nie zobowiązał natomiast organów Policji do tolerowania w nieskończoność przedłużającego się stanu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Umożliwił organom przeciwdziałanie negatywnym skutkom takiego zjawiska, dopuszczając możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W ocenie WSA w Bydgoszczy organy administracji obu instancji, w sposób wystarczający zbadały istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) i oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie. Stanowisko organów w tym zakresie jest prawidłowe. Skarżący nie wykazał ponadto, by uniemożliwiono mu dokonanie czynności, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Nie zaistniała ponadto podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Niewątpliwie decyzja organu I instancji nie uzyskała waloru ostateczności. Skarżący złożył od niej odwołanie. Jeden egzemplarz niepodpisanego odwołanie wniósł do organu I instancji, zaś drugi, bez braków formalnych (z podpisem) do organu odwoławczego. Zatem w organie odwoławczym znalazły się dwa jednobrzmiące odwołania skarżącego, jedno z brakiem podpisu, przekazane przez organ I instancji, oraz drugie bez takich braków. Wezwanie do uzupełnienia braków doprowadziłoby do uzyskania tego samego efektu, jaki już zaistniał, a więc złożenia kompletnego odwołania, bez braków formalnych. W tych okolicznościach wezwanie do podpisania odwołania, które już bez braków znalazło się w organie byłoby wyrazem nadmiernego formalizmu. Inaczej sytuacja przedstawiałaby się, gdyby w ogóle nie skierowano odwołania do organu I instancji lub zdublowano odwołania bez podpisu, gdyż przepisy przewidują w tym przypadku stosowne procedury. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można jednak stwierdzić, że zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. W skardze kasacyjnej S.W. reprezentowany przez adwokata zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie zgodnie z zawartymi w niej wnioskami, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie obowiązku rozpoznania sprawy w granicach skargi na skutek nierozpoznania wszystkich zarzutów objętych skargą (nierozpatrzenie zarzutu naruszenia przepisów art. 65 § 1 w zw. z art. 63 § 1 k.p.a.) i nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wskazanego zarzutu, niewyjaśnienie podstaw jego nieuwzględnienia; przy czym naruszenie powyższe skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi w sytuacji, w której sąd meriti winien uwzględnić ją w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. w zw. art. 63 § 1 k.p.a. nieuwzględnienie przez Sąd zarzutu nieważności postępowania w sytuacji oczywistego uchybienia przepisom postępowania przez organ w postępowaniu odwoławczym przez nieprzekazanie pisma do organu właściwego do jego złożenia stosownie do art. 129 k.p.a., a tym samym oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja winna zostać uchylona w całości; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu rozpoznania przez organ odwoławczy odwołania obarczonego brakiem formalnym w postaci braku podpisu odwołującego, przy jednoczesnym pominięciu procedury wezwania do usunięcia braku formalnego przewidzianej przepisami prawa, tj. art. 64 § 2 k.p.a., a tym samym - oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja winna zostać uchylona w całości; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd rozpoznający skargę zarzutu zastosowania przez organ wydający decyzję, procedury nieznanej przepisami prawa i dokonanie "wymiany" pisma obarczonego brakiem formalnym w postaci braku podpisu odwołującego na pismo posiadające taki podpis, przy zastosowaniu zupełnej dobrowolności i braku poparcia przepisami procedury administracyjnej, a tym samym - oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja winna zostać uchylona w całości. 2. prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji poprzez błędne zastosowanie pomimo przekroczenia przez organ w zaskarżonej decyzji granic uznania administracyjnego i zastosowanie wspomnianego przepisu pomimo jego fakultatywnego charakteru w sytuacji braku należytego uzasadnienia decyzji organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że S.W. od decyzji organu I instancji wniósł odwołanie, przy czym jeden egzemplarz odwołania, który nie zawierał podpisu został przesłał do Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Drugi natomiast egzemplarz odwołania zaopatrzonego już w podpis przesłał bezpośrednio do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania wydał rozkaz personalny z dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ podał, że odwołanie zostało rozpatrzone z pominięciem wzywania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego, bowiem egzemplarz odwołania wniesiony bezpośrednio do organu odwoławczego został opatrzony podpisem strony. WSA w Bydgoszczy oddalił skargę na rozkaz personalny z dnia [...] marca 2016 r., uznając decyzję organu odwoławczego za uzasadnioną. W ocenie skarżącego kasacyjnie oczywistość błędów popełnionych w postępowaniu administracyjnym jest bezsprzeczna, a kolejne orzeczenia obarczone były uchybieniami przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania, co prowadzi do nieważności wydanych decyzji. Sąd I instancji niesłusznie nie uwzględnił zarzutu nieważności postępowania zaistniałej w wyniku niezastosowania przez organ procedury przekazania odwołania niewłaściwie wniesionego do organu II instancji. Odwołanie powinno zostać przekazane do organu właściwego do rozpoznania sprawy - w tym przypadku do organu I instancji. Art. 65 § 1 k.p.a. jasno stanowi, jaką procedurę powinien zastosować organ II instancji, do którego wpłynęło odwołanie od decyzji wydanej przez inny organ. W wyniku niezastosowania odpowiedniego trybu przekazania pisma Komendant Powiatowy Policji w [...] nie miał możliwości zweryfikowania, czy pismo spełnia wymogi formalne i nie mógł dokonać samokontroli przy rozpoznaniu odwołania w trybie art. 133 k.p.a. oraz przesłania go do organu właściwego w przypadku nieuwzględnienia zarzutów w nim podniesionych. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia Sądu wynika, że w ogóle nie odniósł się on do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 65 w zw. z art. 63 k.p.a. WSA w Bydgoszczy rozpatrzył wyłącznie drugi z zarzutów, tj. zarzut naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. Już choćby z tego powodu należy uznać, że postępowanie przed Sądem I instancji dotknięte jest naruszeniami proceduralnymi, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy. Powinnością Sądu jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie ich zasadności na gruncie danej sprawy. Sąd administracyjny ma przy tym obowiązek szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie podziela argumentów strony skarżącej. Winien zatem wnikliwie wyjaśnić, z jakich względów podnoszone przez skarżącego zarzuty uznał za bezpodstawne. Sąd nie poświęcił dość uwagi także problemowi naruszenia obowiązku wynikającego z art. 64 § 2 k.p.a. Zarzut ten jest o tyle istotny, że okoliczności naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. są bezsprzeczne i nie zostały podważone ani przez Sąd, ani organ wydający decyzję. Świadomość organu o przepisach obowiązujących momencie rozpatrywania odwołania wskazuje na jego celowe działanie wbrew prawu. Sąd pomijając argumentację wskazaną przez skarżącego, niewłaściwie stwierdził brak spełnienia przesłanki powodującej nieważność decyzji. Ponadto orzeczenie Sądu utwierdza organ w błędnym przekonaniu o prawidłowości i dopuszczalności świadomego działania wbrew przepisom prawa i z naruszeniem zasady wynikającej z art. 6 k.p.a. Nie sposób przyjąć, że organy działały niejako "w interesie skarżącego", a przestrzeganie przez nie przepisów wskazanych w skardze byłoby "nadmiernym formalizmem". Przeciwnie, biorąc pod uwagę doniosłość skutków zaskarżonej decyzji wszelkie "formalizmy" winny być w sposób bezwzględny przestrzegane. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji skarżący kasacyjnie stwierdził, że organ wydający decyzję na tej podstawie przekroczył granice uznania administracyjnego, a Sąd rozpatrując wniesioną skargę nie wziął pod uwagę okoliczności wskazujących na przekroczenie swobody działalności organu. Decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji organ uzasadnił m.in. dezorganizacją pracy w jednostce organizacyjnej, w której był on zatrudniony, co nie zostało dostatecznie przez organ udowodnione. Zdaniem skarżącego nie zasługuje na aprobatę stanowisko Sądu, jakoby zwolnienie ze służby w Policji funkcjonariusza wielokrotnie nagradzanego, wyróżniającego się na tle współpracowników i chwalonego dotąd przez przełożonego było poparte interesem społecznym. Ponadto skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że w sprawie karnej oprócz niego bierze udział również pięciu innych funkcjonariuszy tej samej jednostki Policji, wobec których nie zastosowano sankcji takiej, jak wobec skarżącego, pomimo zbieżności przedmiotowej stawianych im zarzutów. Organ nie wyjaśnił przy tym w swojej decyzji przyczyn odmiennego potraktowania pozostałych funkcjonariuszy. Należałoby zatem przyjąć, że skoro zdaniem organu toczące się śledztwo w sprawie karnej stanowi dostateczną podstawę do zwolnienia funkcjonariusza, to decyzje personalne o zawieszeniu oraz zwolnieniu ze służby winny dotyczyć wszystkich policjantów, wobec których prowadzone jest postępowanie karne. Tymczasem zawieszenie, a następnie zwolnienie ze służby dotyczyło tylko skarżącego kasacyjnie, co jednoznacznie wskazuje na personalny charakter sprawy, wprost odnoszący się do osoby skarżącego, a tym samym na przekroczenie w zaskarżonej decyzji granic uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie organu wniesiona skarga jest bezzasadna, a wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Wskazał, że organ nie popełnił jakiegokolwiek uchybienia w toku postępowania odwoławczego. Organ I instancji nie jest bowiem uprawniony do badania ani dopuszczalności odwołania, ani zachowania terminu do wniesienia odwołania, a w przypadku wątpliwości ma obowiązek przekazać je wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Czynność przekazania odwołania nie jest uzależniona od jakiejkolwiek oceny odwołania przez organ I instancji. Dysponentem oraz adresatem odwołania był Komendant Wojewódzki Policji w [...] i to ten organ powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych odwołania, jeśliby takie wystąpiły. Skoro S.W. przed wezwaniem go do uzupełnienia braków formalnych odwołania sam je uzupełnił, to nie było podstaw do wzywania go o takie uzupełnienie. Nie mogło tym samym dojść do naruszenia art. 6, art. 63, art. 64 i art. 65 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania enumeratywnie wymienionych w § 2 powołanego artykułu. W związku z tym kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego musiała ograniczyć się do zbadania zarzutów zawartych sformułowanych w podstawach kasacyjnych. Rozpoznając skargę kasacyjną w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pozbawiona jest ona usprawiedliwionych podstaw. Zamierzonego skutku nie mogły przede wszystkim odnieść zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 65 § 1, art. 63 § 1, art. 138, art. 133 § 1, art. 64 § 2, art. 15 i art. 6 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla takie akty w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. oraz do stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) w takim stopniu, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi na powołanej podstawie jest wykazanie nie tylko, że określone uchybienia procesowe miały miejsce, ale także, iż mogły one rzutować na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Chodzi tu więc o uchybienia procesowe na tyle istotne, że kształtowały one lub współkształtowały treść stosunku administracyjnoprawnego, czyli że gdyby nie było ujawnionego naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracyjne mogłoby być inne. O tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa, które w tej sprawie mają zastosowanie, nie zaś subiektywne przekonanie strony. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że S.W. do WSA w Bydgoszczy złożył skargę na wydany w postępowaniu odwoławczym rozkaz personalny Wojewódzkiego Komendanta Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. Nie ulega wątpliwości, że organ II instancji w charakterze organu odwoławczego nie może działać z urzędu. Postępowanie odwoławcze może być skutecznie uruchomione tylko na skutek odwołania złożonego przez stronę w ustawowym terminie. Odwołanie jest czynnością procesową strony. Nie musi ono – co do zasady – spełniać szczególnych wymogów formalnych. Wystarczy jedynie, że z jego treści będzie wynikało niezadowolenie strony z decyzji wydanej przez organ I instancji. Zewnętrznym przejawem woli strony do zakwestionowania takiego rozstrzygnięcia jest podpis odwołującego. Odwołanie składa się w terminie 14 dni od daty otrzymania (ogłoszenia) decyzji organu I instancji (art.129 § 2 k.p.a.). Wnosi się je do organu odwoławczego za pośrednictwem organu I instancji (art.129 § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że S.W. od decyzji Komendant Powiatowy Policji w [...] wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. Odwołanie to złożył w ustawowym terminie w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach. Jeden, niepodpisany przez siebie egzemplarz złożył w organie I instancji, natomiast drugi egzemplarz, zawierający podpis odwołującego, otrzymał organ odwoławczy. Skoro odwołanie wnosi się za pośrednictwem organu I instancji, to Komendant Wojewódzki Policji [...] niewątpliwie powinien otrzymane przez siebie odwołanie przesłać Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] celem nadania temu środkowi prawnemu właściwego biegu. Komendant Wojewódzki Policji [...] nie dopełnił tego wymogu, ale w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o uchybieniach tego rodzaju, że mogłyby one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] znana była bowiem treść odwołania S.W. Organ ten nie widział jednak możliwości uwzględnienia tego odwołania w całości, a więc skorzystania z uprawnień przewidzianych w art.132 § 1 k.p.a., dlatego od razu zdecydował się na przesłanie organowi odwoławczemu całości akt sprawy niezbędnych mu do rozpatrzenia zalegającego u niego odwołania. Skoro Komendant Wojewódzki Policji [...] dysponował całością akt sprawy oraz odwołaniem podpisanym przez stronę i złożonym przez nią w ustawowym terminie, to nie można mu skutecznie zarzucić, że zdecydował się na rozpoznanie przedmiotowego odwołania i wydanie decyzji kończącej wszczęte w ten sposób postępowanie odwoławcze. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, który nie znalazł podstaw do zakwestionowania takich działań organu, nie można zatem skutecznie zarzucić złamania wytykanych mu przez skarżącego kasacyjnie przepisów opisanych w pkt.1 ppkt. 2,3 i 4 skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej w omówionym zakresie nie wykazał się niezbędną konsekwencją. Prezentował on bowiem stanowisko, że kontrolowany przez WSA w Bydgoszczy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] dotknięty jest wadą nieważności, a jednocześnie zarzucał on Sądowi I instancji złamanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez nieuchylenie na tej podstawie kontrolowanej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania innych niż dające podstawę do stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania. Tymczasem oczywistym jest, że jeżeli strona zamierza podnosić zarzut nieważności kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, to powinna po pierwsze wskazać, która z wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. przesłanek – jej zdaniem – miała wchodzić w rachubę, a ponadto Sądowi powinna wytknąć złamanie nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. lecz art. 145 § 2 P.p.s.a. Ostatnio powołany przepis reguluje bowiem instytucję stwierdzenia przez sąd nieważności zaskarżonej doń decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a. Wytyku złamania przez WSA w Bydgoszczy art.145 § 2 P.p.s.a. w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie sformułowano. Zdaniem Naczelnego Sądu I instancji za nieskuteczny należy również uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których stanowi powołany przepis. W pisemnych motywach wyroku przedstawiono bowiem stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Ponadto Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dodać ponadto trzeba, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. nawet błędne uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego tylko wtedy obliguje sąd II instancji do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność rozstrzygnięcia, powinno prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Dlatego w przypadku prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego samo błędne (w tym częściowo mylne lub zbyt lakoniczne w niektórych kwestiach) uzasadnienie nie może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Z powyższych względów przyjmując nawet za zasadne twierdzenie skarżącego, że WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów sformułowanych w złożonej do tego Sądu skardze, uznać należy, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Całkowicie chybiony, a przy tym niewłaściwie sformułowany, jest ponadto zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot (w tej sprawie rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby). Oznacza to, że o naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Natomiast skarżący kasacyjnie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. dopatruje się wyłącznie w niepełnym odniesieniu się przez WSA w Bydgoszczy do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w skardze do tego Sądu, mających uzasadniać przekonanie strony co do wadliwości zaskarżonego rozkazu personalnego. Tego rodzaju stanowisko nie może być jednak skutecznie podnoszone w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Dodać również trzeba, że art. 134 § 1 P.p.s.a jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007r sygn. II OSK 610/06, Lex nr 337811). Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzutu złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie WSA w Bydgoszczy powinien był uwzględnić z urzędu. Usprawiedliwionych podstaw pozbawiony jest ponadto zarzut naruszenia art. 41 ust.2 pkt.9 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny tego zawieszenia. Użyte w powołanym przepisie sformułowanie "można zwolnić" oznacza, że decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego i mają charakter fakultatywny. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Sprowadza się ona bowiem do zbadania, czy organ wybrał dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy takiego wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności obiektywnie istotnych dla załatwienia danej sprawy. W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby sądy badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna pozostać funkcjonariuszem określonej formacji, czy też może być z tego grona wykluczona. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że S.W. w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego rozkazem personalnym z dnia [...] września 2014 r. został na 3 miesiące zawieszony w czynnościach służbowych. Okres jego zawieszenia został następnie przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. Oznacza to, że w dniu rozwiązania stosunku służbowego z S.W. bezspornie upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych i nie ustała przyczyna stanowiąca podstawę takiego zawieszenia. Przesłanki przewidziane w art. 41 ust.2 pkt.9 ustawy o Policji bezspornie zostały zatem spełnione. Wskazane okoliczności nie były jedynym powodem rozwiązania stosunku służbowego z S.W. Organy orzekające w sprawie rozważały również kwestię interesu skarżącego oraz interesu społecznego tożsamego z interesem macierzystej formacji. Zwróciły przy tym przede wszystkim uwagę na specyfikę i zadania Policji oraz obowiązek prawidłowego funkcjonowania tej formacji. Ich argumentacja w tym zakresie jest w pełni przekonywująca. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań i sprawne funkcjonowanie omawianej formacji utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie, w tym także długotrwałe jego zawieszenie w czynnościach służbowych. Skutki absencji funkcjonariusza w służbie dla sprawnego funkcjonowania Policji i dla interesu społecznego są oczywiste oraz nie wymagają szerszego dowodzenia. W niniejszej sprawie takie zagrożenia były znaczne i realne, zwłaszcza biorąc po uwagę ponad 12 miesięczny okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych oraz brak konkretnych perspektyw na niezwłoczne zakończenie postępowania karnego. Oczywistym jest, że zadania wykonywane uprzednio przez większą ilość funkcjonariuszy, po odsunięciu choćby jednego z nich od wykonywania obowiązków służbowych, muszą być rozłożone na pozostałe osoby, co zwiększa ich obciążenie oraz może zmniejszać efektywność i negatywnie wpływać na jakość czy terminowość realizowanych czynności. Interes społeczny przejawia się zatem w konieczności zapewnienia sprawnego funkcjonowania formacji oraz prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której policjant pełnił służbę. Skarżący całkowicie pomijał, wręcz starał się bagatelizować powyższe okoliczności, koncentrując się wyłącznie na własnym interesie. Interes skarżącego sprowadza się zaś do chęci dalszego pozostawania w służbie i otrzymywania – aż do zakończenia sprawy karnej - 50% należnego mu uposażenia, mimo niewykonywania w tym czasie jakichkolwiek obowiązków służbowych. Tymczasem ustawodawca – jak trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych - nie zapewnił policjantom tak daleko idącej ochrony. Instytucja przewidziana w art. 41 ust.2 pkt.9 została wprowadzona przede wszystkim w interesie publicznym. W interesie Państwa i Policji leży sprawne realizowanie zadań powierzonych omawianej formacji. Wymaga to z kolei efektywnego wykorzystania wszystkich etatów i środków, jakimi dysponuje formacja. Niezbędne ponadto jest, by w gronie funkcjonariuszy znajdowały się wyłącznie osoby wolne od podejrzeń o popełnienie przestępstw, zwłaszcza czynów związanych z pełnioną służbą. Tylko takie osoby mogą kształtować autorytet do organów i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Z tego względu indywidualny interes skarżącego trudno uznać za obiektywnie słuszny oraz mogący uzyskać przewagę nad interesem państwa i formacji, której był on funkcjonariuszem. Konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Policji oraz dbałości o dobro i autorytet służby publicznej nie można postrzegać w kategoriach łamania prawa. W okolicznościach niniejszej sprawie organy miały pełne podstawy przyjąć, że brak jest możliwości dalszego pozostawienia S.W. w służbie. W sprawie nie mógł mieć decydującego znaczenia fakt, że skarżący dotychczas nienagannie wywiązywał się ze swych obowiązków służbowych. Po pierwsze prawidłowa realizacja zadań powierzonych policjantowi powinna być zasadą a nie wyjątkiem wyróżniającym tylko niektórych funkcjonariuszy. Ponadto w sprawie niezwykle istotny jest charakter formacji, której skarżący był funkcjonariuszem oraz to, że został on oskarżony o popełnienie aż 16 przestępstw pozostających związku z pełnioną służbą. W takiej sytuacji decyzji przełożonych, którzy postanowili skorzystać z możliwości zwolnienia S.W. ze służby na podstawie art. 42 ust.2 pkt.9 ustawy o Policji, nie można uznać za przekraczającą dopuszczalny prawem zakres kompetencji (w tym zakres luzu decyzyjnego) organu. Z powyższych względów WSA w Warszawie nie miał jakichkolwiek podstaw do uchylenia kontrolowanych decyzji. Organy Policji nie złamały bowiem ani wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego ani nie naruszy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z wyszczególnionymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Dodać ponadto należy, że zaskarżony wyrok został wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję S.W. w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji. WSA w Bydgoszczy uprawniony był zatem badać legalność tylko tego rozstrzygnięcia. Nie mógł natomiast – wbrew oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie – analizować sytuacji prawnej innych funkcjonariuszy Policji i oceniać działań kadrowych organów Policji podejmowanych wobec tych policjantów. Konstytucyjnym zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej. Kontrola ta może być jednak sprawowana tylko w granicach danej sprawy, a zatem sprawy ze skargi na konkretną, indywidualną decyzję administracyjną (inny akt lub czynność o charakterze administracyjnym). W tym stanie skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt.2 P.p.s.a.