I OSK 9/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 148/15 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 5 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 148/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Prezydenta Miasta W. decyzją z [...] września 2014 r. odmówił M. D. przyznania zasiłku celowego na zakup opału. Organ I instancji wskazał, że na wniosek z [...] października 2013 r. MOPS decyzją z [...] maja 2014 r. przyznał M. D. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup opału w kwocie 300 zł. Strona w dniu [...] marca 2014 r. złożyła kolejny wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup opału, podając że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i nie posiada środków na bieżące utrzymanie. Jednakże w związku z faktem, że na wniosek strony z [...] października 2013 r. decyzją z [...] maja 2014 r. przyznano zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup opału w kwocie 300 zł na sezon grzewczy 2013/2014, a pomoc na ten cel przyznawana jest jednorazowo w sezonie grzewczym, postanowiono odmówić przyznania ponownie tego zasiłku. Od decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] września 2014 r. odwołał się M. D. i zażądał stwierdzenia przewlekłości postępowania, uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do MOPS do ponownego rozpatrzenia, wydania postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 20 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Strona podała, że MOPS wykorzystuje procedurę w celu przewlekania postępowania administracyjnego, bowiem rozpatrzenie wniosku o przyznanie pomocy trwa już blisko 6 miesięcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. SKO uzasadniając swoją decyzję podało, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w domu jednorodzinnym, utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej, jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. bez prawa do zasiłku, nie podejmuje prac dorywczych, otrzymuje zasiłek celowy i okresowy w kwocie 271 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.; dalej: u.p.s.), prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 542 zł (kryterium dochodowe). Wnioskodawca spełnia więc dwie przesłanki kwalifikujące do przyznania zasiłku celowego: kryterium dochodowe i bezrobocie. SKO podkreśliło, że w myśl art. 3 i art. 4 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z uwagi na ograniczoność środków, którymi dysponują organy pomocy społecznej, a także z uwagi na wielość potrzebujących, całkowite zaspokojenie potrzeb jest niemożliwe. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, co oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza jeszcze przyznania zainteresowanej osobie świadczenia w wysokości zgodnej z oczekiwaniami. Z analizy posiadanych środków przeprowadzonej przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wynika, że w żadnym roku budżetowym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. nie dysponował środkami finansowymi wystarczającymi na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Z uwagi na ograniczoną ilość środków finansowych organ I instancji przyjął zasady przyznawania pomocy jedynie na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, ustalając ich katalog, do których zaliczono: żywność, opał, częściowe dofinansowanie do leków oraz wyjątkowo inne potrzeby, np. zakup niezbędnego wyposażenia typu piec, łóżka dla dzieci itp. Ponieważ środki finansowe nie wystarczają na zaspokojenie tych podstawowych potrzeb dla wszystkich osób kwalifikujących się do udzielenia pomocy, przyjęto dodatkowe kryteria określające komu w pierwszej kolejności pomoc jest przyznawana: wszystkim osobom spełniającym kryteria dochodowe przyznawana jest pomoc obligatoryjna, czyli zasiłki okresowe i stałe oraz posiłki. Na pozostałe niezbędne potrzeby, m. in. opał, w pierwszej kolejności pomoc udzielana jest osobom, które samodzielnie nie mogą sobie poradzić i znajdują się w gorszej sytuacji w stosunku do innych mieszkańców, czyli osobom samotnie wychowujących małoletnie dzieci, rodzinom wielodzietnym oraz osobom niezdolnym do pracy z powodu wieku, niepełnosprawności lub choroby. Z uwagi na to, że wnioskodawca nie należy do żadnej kategorii z ww. osób, jest osobą w wieku produkcyjnym, zdolną do pracy, nie mającą na utrzymaniu małoletnich dzieci, słusznie odmówiono stronie przyznania pomocy na zakup węgla. Podkreślenia wymaga, że strona od 1991 r., czyli od 23 lat, korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej w różnych formach. Wnioskodawca objęty jest comiesięczną pomocą w formie zasiłku okresowego oraz posiłku lub zasiłku celowego na żywność. Ponadto w maju 2014 r. otrzymał zasiłek celowy w kwocie 300 zł na zakup opału. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania, SKO wskazało, że rozpatrzenie wniosku z [...] marca 2014 r. było wynikiem wcześniejszych uchyleń decyzji w trybie odwoławczym. Natomiast żądanie strony dotyczące wydania postanowienia sygnalizacyjnego na podstawie art. 20 ustawy o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych nie może być uwzględnione. Skargę na decyzję SKO z [...] listopada 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł M. D. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 17 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 pkt 1, 4, 5, 6 u.p.s. – poprzez bezzasadną odmowę przyznania zasiłku celowego na zakup opału; 2) rażące naruszenie prawa: – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 9 i art. 20 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych – poprzez sprzeczny z prawem skład SKO orzekającego w sprawie oraz przekroczenie uprawnień przez skład orzekający i niedopełnienie obowiązków przez prezesa SKO w W., – art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1, art. 39 u.p.s., – poprzez zmianę tożsamości przedmiotowej sprawy, – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. – poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie, 3) naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. – poprzez niezałatwienie w terminie żądania skarżącego z [...] marca 2014 r. przez organ I instancji oraz poprzez niezałatwienie w terminie odwołania od decyzji MOPS z [...] września 2014 r. przez organ drugiej instancji. W związku z powyższym wniósł o 1) o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej 2) uchylenie w całości z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, lub 3) stwierdzenie wydania w/w decyzji z naruszeniem prawa. Ponadto wniósł 4) o niezwłoczne rozpoznanie skargi z uwagi na jej charakter; 5) zawiadomienia Prezesa Rady Ministrów o naruszeniu prawa podczas wykonywania obowiązków i uchylenie się od ich wykonywania przez prezesa SKO w W. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 5 lipca 2016 r., IV SA/Wr 148/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że art. 3 ust. 3 u.p.s. stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z art. 3 ust. 4, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przepisach tych ustanowiono zasady indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania wniosków, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy. Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie. Pomoc społeczna, także świadczona w formie zasiłku celowego, ma charakter uzupełniający. Pomoc ta nie zaspokaja całkowicie potrzeb jej beneficjentów. Powinni oni również wykorzystywać własne środki i możliwości. Z uwagi na ograniczoność środków, którymi dysponują organy pomocy społecznej, a także z uwagi na wielość potrzebujących, takie całkowite zaspokojenie potrzeb jest niemożliwe. Zasiłki celowe i specjalne zasiłki celowe, których materialnoprawną podstawę stanowi art. 39, art. 40 i art. 41 u.p.s., są świadczeniami przyznawanymi w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, powoduje, że sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. Chodzi o dostosowywanie rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 u.p.s., osobie lub rodzinie, która nie przekracza kryterium dochodowego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W dalszej części tego przepisu ustawodawca wymienia przykładowe cele, na jaki może być przyznany ten zasiłek. W realiach niniejszej sprawy skarżący jest osobą, która posiada dochód miesięczny w kwocie 271 zł. Jest to kwota przyznana tytułem zasiłku okresowego. Poza sporem pozostaje więc spełnienie przez skarżącego kryterium dochodowego, uprawniającego do przyznania zasiłku celowego. Organ z jednej strony wskazał na trudną sytuację materialną skarżącego, a z drugiej na swoje możliwości, określając jakimi zasobami dysponuje i na co je przeznacza. Wskazano, w jaki sposób są dzielone środki przeznaczone na zasiłki celowe, jako podstawę ich wysokości przyjęto kryterium różnicy między dochodem a kryterium dochodowym. Jak wynika z powołanych przepisów części ogólnej ustawy, istotne są posiadane środki i możliwości finansowe Ośrodka. Organy obu instancji wskazały, że środki te nie są wystarczające na zaspokojenie potrzeb wszystkich osób zgłaszających wnioski o pomoc. Organ I instancji określił wysokość posiadanych środków finansowych oraz ilość osób ubiegających się o pomoc. W piśmie Dyrektora MOPS w W. z [...] listopada 2014 r. wyjaśniono, między innymi, że od wielu lat nie wystarczają one na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Przechodząc do indywidualnej sytuacji skarżącego Sąd I instancji podkreślił przede wszystkim, że skarżący od 23 lat korzysta z pomocy społecznej, jest na jej utrzymaniu, ma lat 59 i jest osobą zdrową, nie posiadającą orzeczenia o niepełnosprawności, a dolegliwości jakie zgłasza (gastryczne, dermatologiczne, niedoczynność tarczycy), nie uniemożliwiają podjęcia pracy. Skarżący nie podejmuje pracy, nawet dorywczej. Jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Jest właścicielem domu jednorodzinnego, w którym mieszka sam. Te okoliczności są niesporne i wynikają z przeprowadzonego ze skarżącym wywiadu środowiskowego, między innymi w dniu [...] marca 2014 r. Z powyższego wynika, że zainteresowany ma obiektywne możliwości podjęcia pracy, ponadto skoro posiada dom jednorodzinny, w którym mieszka sam, może również uzyskiwać środki finansowe z jego wynajmu. Zatem nie jest on w sytuacji, w której obiektywnie ze względu na stan zdrowia, wiek, sytuację rodzinną nie może zapewnić sobie środków finansowych. Uzasadnione jest stwierdzenie organu, zawarte w uzasadnieniu decyzji, jak i w piśmie Dyrektora MOPS z [...] listopada 2014 r., że w pierwszej kolejności pomoc jest udzielana osobom, które nie radzą sobie z powodu wieku, niepełnosprawności, choroby, osobom samotnie wychowującym dzieci, istotne są też zgłaszane potrzeby. Organ wyraźnie podkreślił, że skoro nie posiada środków na zapewnienie podstawowych potrzeb dla wszystkich osób kwalifikujących się do pomocy, przyjmuje pewne zasady, zapewniając jednak wszystkim osobom potrzebującym pomoc obligatoryjną – zasiłki stałe, okresowe. Taki zasiłek (okresowy) został przyznany skarżącemu. Mając na uwadze opisaną sytuację i możliwości skarżącego Sąd I instancji uznał, że odmawiając skarżącemu świadczenia pieniężnego na opał w związku z jego wnioskiem z [...] marca 2014 r. organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Ponadto skarżącemu decyzją z [...] maja 2014 r. przyznano zasiłek na zakup opału w wysokości 300 zł. Szczupłość środków finansowych, którymi dysponuje organ pomocy nie uzasadnia ponownie przyznania skarżącemu zasiłku na zakup opału w tym samym sezonie grzewczym. Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 1, 4, 5 i 6 oraz art. 39 u.p.s. Sąd I instancji uznał za bezzasadne. Z powyższych względów nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji nie stwierdził również zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia SKO (skarżący nie sprecyzował powyższego zarzutu), a także nie stwierdził naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. i art. 145 § 1 k.p.a. Rozpoznając wniosek skarżącego z [...] marca 2014 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, który miał miejsce [...] marca 2014 r. Organ nie doręczał skarżącemu pism, bo takowych w sprawie nie było. Skarżący nie składał też żadnych wniosków dowodowych, oprócz wywiadu nie przeprowadzono żadnych dowodów, nie zebrano innych materiałów nie znanych stronie. W tych okolicznościach zainteresowany na tym etapie postępowania nie miał potrzeby wypowiadania się, gdyby zresztą miał taką potrzebę, mógł to uczynić. Posiadał bowiem wiedzę jako osoba od wielu lat korzystająca z pomocy społecznej, że posiada takie prawo. Ostatecznie skarżący składając zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie wskazał, co do jakich okoliczności chciał się wypowiedzieć. Nieuzasadniony jest również zarzut co do nieprawidłowego składu SKO orzekającego w sprawie oraz co do przekroczenia uprawnień przez skład orzekający SKO i prezesa SKO. Przepisy ustawy o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych, w tym wskazywany przez stronę art. 11 pkt 9, nie przewidują bowiem powoływania prezesa SKO do składu orzekającego w każdej sprawie rozpatrywanej przez SKO w celu zapewnienia jednolitości orzecznictwa. Natomiast postanowienie sygnalizacyjne zgodnie z art. 20 tej ustawy wydawane jest jedynie w przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego, a jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO, takowe uchybienia nie zostały stwierdzone. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 lipca 2016 r., IV SA/Wr 148/15, wniósł M. D., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 pkt 1 i 2 [powinno być ust. 1 i 2] u.p.s. w związku z art. 7 ust. 4) [powinno być pkt 4] oraz 8 pkt 1 ust. 1 [powinno być art. 8 ust. 1 pkt 1] u.p.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w błędnym przyjęciu, że w sytuacji życiowej skarżącego, na zasadzie uznania administracyjnego, można odmówić mu przyznania zasiłku celowego, przy braku zindywidualizowanej, dogłębnej analizy stanu faktycznego sprawy oraz sytuacji bytowej skarżącego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno prowadzić do wydania decyzji o przyznaniu M. D. zasiłku celowego; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , tj. naruszenie: a) art. 145 § 1 ust. 1 [pkt 1] p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. wyrażające się w przyjęciu, że zgodna z prawem pozostawała decyzja wydana z naruszeniem zasady wzbudzania zaufania do organów administracji, podczas gdy: - decyzja w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego pozostawała w swoich motywach niejasna oraz sprzeczna z dotychczasowym działaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawach dotyczących skarżącego, pomimo tego, że sytuacja bytowa skarżącego nie uległa zmianie; - argument organu stanowiła okoliczność, że w dniu [...] maja 2014 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy, pomimo tego, że (i) zasiłek ten przyznano dopiero po ośmiu miesiącach od złożenia wniosku o przyznanie dofinansowania; (ii) w dacie przyznania świadczenia było ono bezprzedmiotowe; (iii) w sytuacji tak długotrwałego prowadzenia postępowania administracyjnego organ winien wskazać wnioskodawcy możliwość zmodyfikowania żądania z [...] marca 2014 r. tak aby wniosek obejmował świadczenie na kolejny okres grzewczy i aby rzeczywiście zaspokojone zostały podstawowe potrzeby wnioskodawcy; b) art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. art. 39 pkt 1 [ust. 1] u.p.s. zw. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 107 k.p.a wyrażające się w uznaniu, że zgodna z prawem pozostawała decyzja organu o utrzymaniu w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podczas gdy w rzeczywistości w postępowaniu mamy do czynienia z istotnymi brakami w materiale dowodowym, wobec pominięcia przeprowadzenia dokładnej analizy sytuacji bytowej skarżącego, pozostając jedynie przy ogólnej ocenie jego sytuacji życiowej, na skutek czego doszło do wydania wyroku stanowiącego jedynie powielenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie zaś rzeczywiście kontrolującego działalność administracji publicznej. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi M. D. i przyznanie zasiłku celowego zgodnie z wnioskiem z [...] marca 2014 r., zasądzenie kosztów postępowania oraz przyznanie pełnomocnikowi z urzędu zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości sześciokrotnej stawki przewidzianej przepisami, które to koszty nie zostały pokryte w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, zasadniczo rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty zostały tak skonstruowane, że pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego muszą zostać rozpatrzone łącznie. Odnosząc się do postawionych zarzutów na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s. "Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka", przy czym – jak stanowi art. 3 ust. 3 u.p.s. – rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być "odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy". Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione w takim zakresie, w jakim "mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Zasiłek celowy jest jedną z form pomocy społecznej, o której mowa w art. 39 u.p.s. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Rola pomocy społecznej powinna być odczytywana z perspektywy zarówno art. 30 Konstytucji, wyrażającego zasadę ochrony godności człowieka, jak też zasady subsydiarności, o której mowa w preambule Konstytucji. Rolą pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie obywatelom środków utrzymania ani pokrywanie wszelkich wydatków ponoszonych przez obywateli, lecz wyłącznie – jak to ujęto w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. – umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb. Jest przy tym oczywiste, że środki pozostające w dyspozycji pomocy społecznej są ograniczone, a więc powinny być rozdysponowywane w sposób racjonalny, przede wszystkim z uwzględnieniem zasad sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i solidarności (preambuła Konstytucji). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać zgodnie z zasadami wskazanymi wyżej. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2002 r., II SA/Gd 4332/01, z 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/2006, z 25 stycznia 2008 r., I OSK 624/07 i z 21 grudnia 2005 r. I OSK 658/05). Skarga kasacyjna podnosi, że postępowanie w niniejszej sprawie dotknięte było istotnymi brakami w materiale dowodowym, wobec pominięcia dokładnej analizy sytuacji bytowej skarżącego i poprzestaniu na ogólnej ocenie jego sytuacji życiowej. Ponadto decyzja w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego jest w swoich motywach niejasna oraz sprzeczna z dotychczasowym działaniem SKO. Te właśnie okoliczności mają przemawiać za zarzutami naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie jednak autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, jakie okoliczności składające się na sytuację życiową wnioskodawcy świadczenia, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały pominięte przez organ. Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnoszące się do tych zarzutów stanowi jedynie zbiór wyrwanych z kontekstu cytatów z orzeczeń innych sądów. Tymczasem Sąd I instancji oparł się na ustaleniach, że skarżący ma lat 59 i jest osobą zdrową, nie posiadającą orzeczenia o niepełnosprawności, a dolegliwości jakie zgłasza (gastryczne, dermatologiczne, niedoczynność tarczycy), nie uniemożliwiają podjęcia pracy. Skarżący nie podejmuje pracy nawet dorywczej. Od 23 lat korzysta z pomocy społecznej, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Jest właścicielem domu jednorodzinnego, w którym mieszka sam. Te okoliczności są bezsporne i wynikają z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. W zaskarżonej decyzji SKO przyjęło, że z powodu braku środków na wszystkie zgłaszane potrzeby, w pierwszej kolejności pomoc jest udzielana tym, którzy nie radzą sobie z powodu wieku, niepełnosprawności, choroby, osobom samotnie wychowującym dzieci, istotne są też zgłaszane potrzeby. Organ wyraźnie podkreślił, że skoro nie posiada środków na zapewnienie podstawowych potrzeb dla wszystkich osób kwalifikujących się do pomocy (to ostatnie w przypadku skarżącego jest bezsporne), przyjmuje pewne zasady, zapewniając jednak wszystkim osobom potrzebującym pomoc obligatoryjną – zasiłki stałe, okresowe. Taki zasiłek (okresowy) został przyznany skarżącemu. Zdaniem Sądu I instancji z powyższego wynika, że wnioskodawca świadczenia z pomocy społecznej ma obiektywne możliwości podjęcia pracy, ponadto skoro posiada dom jednorodzinny, w którym mieszka sam, może również uzyskiwać środki finansowe z jego wynajmu. Zatem nie jest on w sytuacji, w której obiektywnie ze względu na stan zdrowia, wiek, sytuację rodzinną nie może zapewnić sobie środków finansowych. Mając na uwadze opisaną sytuację i możliwości skarżącego Sąd I instancji uznał, że odmawiając skarżącemu świadczenia pieniężnego na opał w związku z jego wnioskiem z [...] marca 2014 r. organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tę ocenę, gdyż odpowiada ona zasadom ogólnym udzielania pomocy społecznej, przytoczonym na wstępie rozważań. W takiej sytuacji nie można też mówić o naruszeniu zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), z tego powodu, że wcześniej organy przyznawały skarżącemu zasiłek celowy na opał, w podobnych okolicznościach. Jak wyjaśniono wyżej organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Nie bez znaczenia jest też to, że skarżący w kwietniu i czerwcu 2014 r. otrzymał pomoc w formie posiłków oraz korzystał z zasiłku okresowego. W powiązaniu z jego sytuacją osobistą, która nie pozbawia go możliwości podjęcia pracy (w tym dorywczej, sezonowej), nie można uznać, że organy pomocowe nie wywiązują się z obowiązku wspierania skarżącego w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, przy uwzględnieniu własnych możliwości (art. 3 ust. 1 i 4 u.p.s.). Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. Nie mógł natomiast orzec o przyznaniu wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż należy to do kompetencji sądu wojewódzkiego (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).