II OSK 2557/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 312/16 w sprawie ze skargi H. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 312/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy Kościan decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], zezwolił J. P. na usunięcie 3 drzew gatunku topola z terenu działki o nr ew. [...] w obrębie [...] oraz 4 drzew gatunku olcha czarna z terenu należącego do działki o nr ew. [...] w obrębie geod. [...] – pod warunkiem nasadzenia do dnia 31 grudnia 2016 r. takiej samej liczby drzew nieowocowych, jak liczba drzew przewidziana do usunięcia. Pismem z dnia 16 marca 2016r. H. A. wniósł do Wójta Gminy Kościan o doręczenie kserokopii decyzji i wniosku J. P. Podał, że jest właścicielem działek przyległych, tj. działek nr [...] i [...], a na granicy działek od lat były trzy topole. Rosły one niezaprzeczalnie na terenie jego działki. W dniu 12 maja 2015 r. H. A., skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Kościan z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Wójt Gminy Kościan umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości [...] oznaczonej działkami nr [...] i [...] stanowiącymi własność J. i H. A. z działkami nr [...] i [...] stanowiącymi własność J. P. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Kościan z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], stwierdzając, że H. A. nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie, bowiem nie jest właścicielem działek, których dotyczy kwestionowana decyzja Wójta. W aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy Kościan z [...] grudnia 2015 r. umarzająca postępowanie administracyjne o rozgraniczenie, z której wynika, że sprawa o rozgraniczenie została przekazana do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Skarżący nie wskazał żadnych dowodów potwierdzających okoliczność, że drzewa rosły na jego działce. Stąd też Kolegium uznało, że nie posiadł on interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Brak interesu prawnego winno zdaniem Kolegium skutkować odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego. A z uwagi na fakt, że postępowanie takie zostało wszczęte, w sytuacji braku interesu prawnego wnioskującego, winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Kolegium podało, że nie widzi również podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., gdyż okoliczności wskazane przez wnioskodawcę nie wypełniają znamion przesłanek stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy Kościan. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył do SKO w Lesznie H. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. Kolegium podniosło, że H. A., który nie był stroną postępowania zwykłego, w którym wydano kwestionowaną decyzję Wójta Gminy Kościan, nie jest ani właścicielem, ani posiadaczem terenu, na którym znajdowały się drzewa objęte zezwoleniem na wycinkę. H. A. jest właścicielem działki oznaczonej nr [...] – sąsiadującej z działkami nr [...] i [...] J. P. oraz działki oznaczonej nr [...]. Badając istnienie interesu prawnego po stronie H. A., Kolegium stwierdziło, że podnoszone przez niego kwestie nie znajdują uzasadnienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy. W ocenie Kolegium, w sytuacji gdy postępowanie rozgraniczeniowe zostało umorzone, a kwestia rozgraniczenia przedmiotowych działek przekazana została kognicji sądu powszechnego, który orzeknie w tej sprawie, niezależnie od wcześniejszych prac i ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, brak jest w przedmiotowej sprawie istnienia jakiegokolwiek interesu prawnego właściciela działek sąsiednich do terenu, z którego wycięto drzewa na podstawie decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący – i taki stan istniał w dacie wydania tej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję SKO w Lesznie z dnia [...] marca 2016 r. wniósł H. A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 312/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że bezspornym w sprawie było to, że J. P. wniósł o zezwolenie na wycięcie 3 topoli rosnących na działce o nr ew. [...], obręb [...] i 4 olch rosnących na działce nr [...], obręb [...]. Podał, że jest właścicielem tych działek. Potwierdziły to wydruki z rejestru gruntów z [...] grudnia 2014 r. oraz oftomapa pozyskana z serwisu geoportal.gov.pl. Po przeprowadzeniu postępowania, dokonaniu oględzin Wójt Gminy Kościan decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. na podstawie art. 83 ust. 1, art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody zezwolił na usunięcie wnioskowanych drzew. Sąd podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym co do zasady status strony określa art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w trybie nadzoru, o którym mowa w przepisach art. 156 i nast. k.p.a. nie musi być wyłącznie podmiot będący stroną postępowania zwykłego. Co do zasady, z żądaniem wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. wystąpić może podmiot, będący stroną postępowania zakończonego decyzją, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności, ale też taki podmiot, który nie był stroną postępowania zwykłego, ale ma w tym interes prawny zdefiniowany w art. 28 k.p.a., wywodzony z normy prawa materialnego. Tylko jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego wystąpiła osoba, która w sposób oczywisty nie może twierdzić, że kwestionowana decyzja wydana w postępowaniu zwykłym dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, uprawniałoby organ do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 61a § 1 k.p.a., a więc odmowy wszczęcia tego postępowania. W przypadku zaś jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, gdy do uznania braku interesu prawnego wnioskodawcy dochodzi po wszczęciu postępowania należy umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu słusznie organy uznały, że przeprowadzanie z urzędu dodatkowych dowodów np. z opinii geodety w umorzonej sprawie o rozgraniczenie nie stanowią przesłanki do uznania, że skarżący wykazał iż był właścicielem działki nr [...] z której decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. zezwolono na usunięcie drzew, a decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r. wniósł H. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie: 1. prawa materialnego – art. 28 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na braku uznania, iż skarżący jest stroną postępowania; 2. przepisów prawa procesowego – art. 7 k.p.a. które miało wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia polegające na braku przeprowadzania rzetelnego postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia prawdy obiektywnej, w szczególności zaś ustalenia braku podstaw prawnych i faktycznych do wydania przez Wójta Gminy Kościan z dnia [...] stycznia 2015 r. zezwalającej J. P. na wycinkę 3 topoli rosnących w rzeczywistości na działce skarżącego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wniósł o zawieszenie postępowania kasacyjnego do czasu rozpoznania sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym w Kościanie sygn. akt [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy podkreślić, iż wniosek o zawieszenie postępowania kasacyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 125 § 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Treść powyższego przepisu wskazuje, więc na konieczność wystąpienia pomiędzy toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym, a innym postępowaniem ścisłego związku (kwestia prejudycjalna), polegającego na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Ponadto, stwierdzić trzeba, że posłużenie się w ww. przepisie sformułowaniem "sąd może" świadczy o tym, że decyzja w tym przedmiocie została pozostawiona uznaniu sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest takiego związku pomiędzy przedmiotową sprawą a wskazywaną we wniosku sprawą o rozgraniczenie nieruchomości. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją sprawy w przedmiocie wydania zezwolenia na wycięcie drzew, a jej przedmiot stanowi ostateczna decyzja organu odwoławczego, z uwzględnieniem stanu fatycznego i prawnego aktualnego na dzień wydania tejże decyzji. Tymczasem decyzja lub postanowienie sądowe o rozgraniczeniu mają charakter konstytutywny, co powoduje że od daty ich ostateczności lub odpowiednio prawomocności można z ustalonego stanu wywodzić skutki prawne. Rozstrzygnięcia te przesądzają o stanie prawnym granicy dzielącej sąsiednie nieruchomości w dacie wydania go (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2002 r. sygn. akt IV CKN 809/00, Wokanda 2002 r. nr 10, poz. 10). Istota rozgraniczenia polega na wyodrębnieniu nieruchomości z innych otaczających ją gruntów poprzez ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do gruntów sąsiadujących. W sprawie o rozgraniczenie chodzi zatem nie o same granice na gruncie, lecz o to, do jakiej granicy na gruncie sięga prawo własności nieruchomości sąsiadujących (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 1997 r. sygn. akt I CKU 12/97, LEX nr 465041). Niezależnie jednak od tego, w jakim trybie nastąpiło rozgraniczenie – decyzji administracyjnej czy w postępowaniu sądowym – powstaje nowy stan prawny granicy dzielącej sąsiednie nieruchomości. Z tych też przyczyn możliwość przeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania kasacyjnego nie zależy od wyniku zakończenia prowadzonego przez sąd powszechny postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Od interesu prawnego trzeba niewątpliwie odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Powyższe rozumienie interesu prawnego ma zastosowanie przy wszczęciu postępowania zwykłego jak i postępowań nadzwyczajnych. Z treści art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie wynika, że zasadą jest, iż postępowanie w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wszczynane jest na wniosek posiadacza nieruchomości, z której ma zostać usunięte drzewo lub krzew lub właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. W sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, do wniosku powinna zostać załączona zgoda właściciela nieruchomości. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określa więc zarówno krąg podmiotów uprawnionych do złożenia tego rodzaju wniosku i zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, jak również krąg stron tego postępowania. Zatem podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku w tej kategorii spraw są wyłącznie posiadacz nieruchomości oraz właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, gdyż przysługuje im interes prawny w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w toczącym się postępowaniu. Nie jest zatem stroną tego rodzaju postępowania ani też podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku właściciel nieruchomości sąsiedniej (por. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 762/09, Lex nr 578770; WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1531/08, Lex nr 521849 oraz z dnia 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2318/07, Lex nr 516094; WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 781/05, Lex nr 507251; NSA z dnia 2 lutego 2000 r., sygn. akt SA/Rz 2248/99, Lex nr 46135, OSP 2001/4/60). Poza sporem tymczasem jest, że skarżący, jest jedynie właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Nie jest on ani właścicielem działki, na której zlokalizowane były drzewa, ani jej posiadaczem nie będącym właścicielem. Nie jest też właścicielem urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. Dlatego też zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Powyższe ustalenia dotyczą statusu prawnego skarżącego z daty wydania kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Kościan z dnia [...] stycznia 2015 r., jak i z daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Nie został również naruszony zaskarżonym wyrokiem przepis art. 7 k.p.a., gdyż materiał dowodowy w sprawie został wyczerpująco zgromadzony i rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości w świetle zgromadzonych dowodów. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.