II SAB/Go 43/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi G.D. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wyrobów budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia [...] r. ([...]) w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G.D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. G.D. wystąpił ze skargą na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując, iż organ w ustawowym terminie nie dokonał żadnych czynności w celu załatwienia sprawy, nie wykonując wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wydanego w sprawie II SA/Go 527/15. Wcześniej Pismem z dnia [...] marca 2016r. G.D. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na przewlekłość postępowania PINB w sprawie, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wydał wyrok – II SA/Go 527/15. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r. ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył PINB dodatkowy 14- dniowy termin do załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie objętej skargą na przewlekłość miało następujący przebieg: Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wyrobów budowlanych – słupów drewnianych typu S12.1 wbudowanych w odgałęzienie nr 12 linii ŚN nr [...] (sygn. akt [...]). Decyzją z dnia [...] maja 2014 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył to postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ opierając się na przedłożonej ekspertyzie stwierdził, że sporne wyroby budowlane – słupy drewniane zamontowane w odgałęzieniu nr 12 linii ŚN nr [...] w pełni odpowiadają normom budowlanym stawianym drewnianym słupom elektrycznym. Rozpoznając odwołanie G.D. decyzją z dnia [...] lipca 2014r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. G.D. wniósł skargę na powyższą decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 28 października 2015r., II SA/Go 527/15, uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 roku. Stan czynności podejmowanych przez organ po wyroku z dnia 28 października 2015 r. przedstawia się następująco: Prawomocny wyrok z dnia 28 października 2015r. wraz z aktami administracyjnymi sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego otrzymał w dniu 7 stycznia 2016r. Pismem z dnia [...] stycznia 2016r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nadesłanie posiadanych dokumentów dotyczących przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w firmie T sp. z o.o. kontroli wprowadzonych do obrotu wyrobów budowlanych: słupów drewnianych impregnowanych, objętych wystawioną przez producenta deklaracją zgodności nr [...]. Dokumenty z WINB, PINB otrzymał w dniu 5 lutego 2016r. Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2016r. organ poinformował E Sp. z o.o., G.D. oraz M.H., że są oni stronami postepowania w sprawie wyrobów budowlanych – słupów drewnianych typ. S.12.1, wbudowanych przez E Sp. z o.o. w odgałęzienie nr 12 linii elektroenergetycznej [...], usytuowanych na działkach [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2016r. PINB zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wyżej opisanej kontroli. Pismem z dnia [...] marca 2016r. ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się PINB o dokładne sprecyzowanie o jakie dokumenty dotyczące ww. kontroli wnioskuje. W aktach administracyjnych znajduje się notatka służbowa sporządzona przez pracownika PINB z rozmowy przeprowadzonej w dniu [...] marca 2016r. z J.M. na okoliczność ustalenia stron postępowania. W dniu 23 marca 2016r. pracownik PINB ustalił w Sądzie Rejonowym tryb złożenia wniosku o ustalenie następcy prawnego po M.Ś. (właściciel działki nr [...], na której usytuowany jest słup drewniany nr [...]). Pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. PINB zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego i Spraw obywatelskich w Urzędzie Miejskim o wydanie odpisu aktu zgonu M.Ś. i jego żony oraz o wydanie odpisów aktów urodzenia bądź zgonu dzieci ww. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. PINB zawiadomił wnioskodawcę oraz E Sp. z o.o. i Gminę, że podjął czynności w sprawie ustalenia następcy prawnego po zmarłym M.Ś.. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po sprecyzowaniu przez PINB wniosku, podał, iż nie może przesłać wnioskowanych akt, gdyż zostały one przekazane (w załączeniu do pisma z dnia [...] marca 2016r.) do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto WINB poinformował, że prześle je zaraz po ich zwrocie. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2016r. ([...]), wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wyrobów budowlanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że podjął czynności w celu ustalenia następcy prawnego po zmarłym M.Ś., który był właścicielem działki nr [...], na terenie której usytuowany jest drewniany słup nr [...] objęty postępowaniem. Ponieważ brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu stronie - następcy prawnemu po zmarłym M.Ś., spowodowałby naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., PINB uznał, że wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, do czasu ustalenia następców prawnych po ww. osobie. Zażalenie na postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] maja 2016r. wniósł G.D.. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016r. ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ podał, iż wskazana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczność, z powodu której organ ten zawiesił postępowanie, nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. J.M. w swym oświadczeniu złożonym do protokołu i notatki służbowej z dnia 4 marca 2016r., podpisanych również przez pracownika PINB wskazała osoby, które według jej wiedzy posiadają prawo do spadku po M.Ś.. Przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. toczyły się już dwa postępowania ze skarg G.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wyrobów budowlanych, jakości wykorzystanych do remontu odgałęzienia nr 12 linii ŚN nr [...] drewnianych słupów elektrycznych w tym słupa A-owego. Pierwsza skarga została złożona przez w dniu 29 października 2013 roku i rozpoznając ją pod sygnaturą II SAB/Go 85/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 marca 2014 roku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2013 roku (sygn. akt [...]) w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania przez organ akt sprawy administracyjnej wraz z prawomocnym wyrokiem, a nadto stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Druga skarga G.D. z dnia [...] lipca 2015r. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została rozpoznana wyrokiem z dnia 19 listopada 2015r. (sygn. II SAB/Go 45/15), którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił skargę w części dotyczącej przewlekłości postępowania za okres do 20 marca 2014 r., a w pozostałej części skargę oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016.718. ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez te organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, iż stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być co do zasady poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. takim środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wymóg poprzedzenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., został dochowany, albowiem pismem z dnia [...] marca 2016r. G.D. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na przewlekłość postępowania PINB w sprawie, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wydał wyrok – II SA/Go 527/15, a postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r. ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie za uzasadnione. Ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał już dwie skargi na przewlekłe prowadzenie tego samego postępowania (II SAB/Go 85/13, II SAB/Go 45/15), stąd kontroli w niniejszej sprawie podlegał okres nieobjęty poprzednią skargą rozpoznaną wyrokiem z dnia 19 listopada 2015r. (sygn. II SAB/Go 45/15), który to okres pokrywał się z okresem po zwrocie do organu akt z wyrokiem z dnia 28 października 2015 roku (II SA/Go 527/15). Przy tym skarżący jednoznacznie w skardze wskazał, iż chodzi mu o niewykonanie przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wydanego w sprawie II SA/Go 527/15. Przechodząc do rozważenia czy doszło w tym okresie do przewlekłego prowadzenia postępowania, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku NSA z dnia 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12, LEX nr 1497869). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, LEX nr 1228235, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13, LEX nr 1557241). W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Analiza akt sprawy wskazuje bowiem, że wprawdzie po zwrocie akt z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 października 2015 roku wydanego w sprawie II SA/Go 527/15, tj. po 7 stycznia 2016r., organ podejmował czynności, to jednak nie można przyjąć, że były to czynności efektywnie zmierzające do zakończenia postępowania. Były to bowiem wyłącznie czynności związane z uzyskaniem dokumentów z kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz czynności związane z ustaleniem następców prawnych po M.Ś.. W związku z tą kwestią należy zauważyć, że J.M. w swym oświadczeniu złożonym do protokołu i notatki służbowej z dnia [...] marca 2016r. wskazała osoby, które są spadkobiercami po M.Ś., a mimo to postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2016r. ([...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wyrobów budowlanych. Doprowadziło to do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż postępowanie po rozpoznaniu poprzedniej skargi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 listopada 2015r. prowadzone było w sposób przewlekły. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało zobowiązać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2013 r. ([...]) w terminie 1 miesiąca, przy czym termin ten należy liczyć od daty doręczenia prawomocnego wyroku, natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że nie nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd miał na względzie fakt, iż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3267/14 ( cbois.nsa.gov.pl ) rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Należy zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać, zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. W niniejszej sprawie uznając przewlekłość postępowania Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ po zwrocie akt z wyrokiem z dnia 28 października 2015 roku (II SA/Go 527/15) czynności wykonywał, aczkolwiek nie były to czynności bezpośrednio zmierzające do zakończenia postępowania. Nie można jednak w tej sytuacji stwierdzić w kilkumiesięcznym okresie objętym skargą tak znacznego nasilenia stanu bezprawności, który by uzasadniał przyjęcie rażącego naruszenia prawa. Wobec uwzględnienia skargi na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, to jest uiszczonej opłaty w wysokości 100 zł.