V SA/Wa 1040/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach; oddala skargę. Pismem z dnia [...] października 2012 r. E. Sp. z o.o. – dalej: ,,Skarżąca" lub ,,Spółka" zwróciła się do Ministra Finansów z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia nr [...] z dnia [...] października 2006 r. na prowadzenie salonu gier na automatach w G. przy ul. G.. Spółka powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej TSUE) z dnia z dnia 19 lipca 2012 r. wydany w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C- 217/11 oraz brak notyfikacji przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], działając w oparciu art. 165 a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) - dalej: ,,O.p.", odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie nie może być wszczęte ponieważ ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.) dalej: ,,u.g.h." nie przewiduje możliwości przedłużania zezwoleń na prowadzenie salonów gier, a poza tym wyraźny przepis tej ustawy wprost wyklucza taką możliwość (art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h.). Minister wskazał, że przywołany przez Skarżącą wyrok TSUE nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie, zatem wszczęcie postępowania w sprawie było niedopuszczalne. Skarżąca wniosła zażalenie, w którym zarzuciła naruszenie: - art. 165 i art. 165 a O.p., poprzez bezzasadne uznanie, iż postępowanie w sprawie nie może zostać wszczęte; - art. 163 § 1 w związku z art. 162 § 1 i § 2 O.p., poprzez pominięcie wniosku Spółki o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przedłużenie zezwolenia i zaniechanie wydania postanowienia w tej sprawie; - art. 36 ust. 3 i 4 u.g.h., poprzez błędne niezastosowanie tych przepisów skutkujące bezpodstawnym nieprzedłużeniem zezwolenia; - art. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 11 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE, poprzez błędne zastosowanie art. 138 ust. 1 oraz art. 129 ust. 2 u.g.h.; - art. 120 O.p. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 239 O.p. w związku z art. 8, art. 129 ust. 1 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h. Minister Finansów, stwierdził, że organ merytorycznie nie rozpatrzył wniosku o przedłużenie zezwolenia, bowiem nie rozpatrywał sprawy pod kątem przesłanek do udzielenia zezwolenia, albowiem ustawa o grach hazardowych nie zawiera regulacji w powyższym zakresie, lecz z uwagi na wyłączenie przepisem art. 138 ust. 1 u.g.h. możliwości przedłużania tych zezwoleń, odmówił, w oparciu o art. 165a w zw. z art. 138 ust. 1 tej ustawy, wszczęcia postępowania w sprawie. Odniesienie się do wyroku TSUE oraz w kontekście tego wyroku do charakteru przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. nie stanowi merytorycznego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie przedłużenia zezwolenia, lecz warunek konieczny do ustalenia dopuszczalności powoływania się na dany przepis i oparcia na nim rozstrzygnięcia adekwatnego do treści regulacji w nim zawartej. Pismem z dnia 19 sierpnia 2013 r. Spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie, w której zarzuciła: - naruszenie art. 233 § 1 pkt 1 lit. a O.p. w zw. z art. 165 i art. 165 a O.p., poprzez błędne jego zastosowanie; - naruszenie przepisów art. 122 oraz 187 § 1 O.p. poprzez całkowite zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego; - naruszenie przepisu art. 163 § 1 O.p. w zw. z art. 162 § 1 O.p w związku z art. 162 § 2 O.p., poprzez całkowite pominięcie wniosku Skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przedłużenie zezwolenia i zaniechanie wydania postanowienia w tej sprawie, pomimo wyraźnego sformułowania wniosku w tym zakresie przez stronę; - naruszenie art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm., dalej ,,u.g.w.") w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h., poprzez błędne niezastosowanie wskazanych przepisów; - naruszenie art. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 11 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r., poprzez błędne zastosowanie art. 138 ust. 1 oraz art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, nieobowiązującego w zw. z brakiem notyfikacji tego przepisu technicznego; - naruszenie art. 120 O.p., poprzez niezastosowanie zasady, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa; - naruszenie art. 121 § 1 O.p., poprzez niezastosowanie zasady, że postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Rozpoznając sprawę po raz pierwszy tut. Sąd wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2634/13 uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie, które je poprzedzało. W ocenie Sądu, Minister Finansów błędnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 165 a § 1 O.p. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 165 O.p., zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek. Powyższy przepis ustanawia dwie przyczyny odmowy wszczęcia postępowania: gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub gdy jeżeli z jakichkolwiek innych przyczyn żądanie nie może być wszczęte. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek o przedłużenie zezwolenia został wniesiony przez uprawnioną stronę postępowania, wobec czego przesłanka ta nie wymaga komentarza. Kolejną przesłanką pozwalającą organom na odmowę wszczęcia postępowania są inne przyczyny, których zaistnienie powoduje, że postępowanie nie może być wszczęte. Sąd I instancji wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu organ dokonał szerokiej analizy prawnej i faktycznej okoliczności dotyczącej obowiązku notyfikacji ustawy o grach hazardowych w związku z ww. wyrokiem TSUE i uznał, że stanowi to okoliczność uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia. W ocenie Sądu, stanowisko Ministra Finansów polegające na merytorycznym załatwieniu sprawy przedłużenia zezwolenia w drodze procesowej - formalnej, a mianowicie za pomocą instytucji odmowy wszczęcia postępowania narusza przepis art. 165 a O.p. Zdaniem Sądu, co do zasady podzielić należy pogląd Skarżącej, że w drodze postanowienia doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co jest sprzeczne z treścią normy prawnej wyrażonej w art. 165 a O.p. Jednocześnie Sąd zauważa, że treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zawiera szereg szczegółowych rozważań merytorycznych dotyczących wykorzystywania automatów do gry o niskich wygranych z punktu widzenia wyroku TSUE i zawartych tam wytycznych. W konsekwencji za słuszne uznano stanowisko Skarżącej, że ocena zasadności powołania się przez stronę na artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., winna zostać przeprowadzona podczas merytorycznego rozpoznania sprawy w toku postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ordynacji podatkowej, a zakończoną wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Strona powinna mieć możliwość wypowiedzenia się i polemiki z poglądami organu w szeregu istotnych poruszanych przez organ kwestiach w ramach toczącego postępowania administracyjnego, czego została de facto pozbawiona w przedmiotowej sprawie. Reasumując Sąd stwierdził, że Minister Finansów zinterpretował treść art. 165 a O.p., a szczególnie zawarte w jego treści sformułowanie: ,,z jakichkolwiek innych przyczyn" rozszerzająco uznając, że na podstawie 165 a można w tej sprawie odmówić wszczęcia postępowania, gdy tymczasem powinien on wszcząć postępowanie na wniosek strony, a w jego trakcie po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wyjaśnić stan faktyczny sprawy, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, a więc z zachowaniem wszystkich zasad prowadzenia postępowania. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej od wyżej opisanego wyroku wniesionej przez Ministra Finansów, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 1952/14 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu własnego wyroku NSA stwierdził, iż Sąd pierwszej instancji niesłusznie uznał, że Minister Finansów w drodze postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania rozstrzygnął sprawę administracyjną. W literaturze pojęcie sprawy administracyjnej jest definiowane jako możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi, w stanie faktycznym określonym w hipotezie normy prawnej. Stosownie do art. 207 O.p. organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji, chyba, że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej (§ 1). Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji (§ 2). Zgodnie więc z powołanym przepisem głównym celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w rozpoznawanej sprawie sprawa przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach nie została rozstrzygnięta co do jej istoty. Minister Finansów nie badał przesłanek merytorycznych dotyczących samego przedłużenia dotychczasowego zezwolenia, powoływał się bowiem na wyraźny przepis zakazujący przedłużania zezwoleń udzielonych pod rządami poprzedniej ustawy (art. 138 ust. 1 u.g.h.). Podnoszone przez skarżącą zagadnienie obowiązywania art. 138 ust. 1 u.g.h. w związku z brakiem jego notyfikacji obligowało organ do rozważenia tej kwestii, w kontekście dopuszczalności wszczęcia postępowania. W związku z tym nie można uznać, że Minister Finansów, stwierdzając, że art. 138 ust. 1 u.g.h. obowiązuje i musi być stosowany, a w konsekwencji wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, załatwił sprawę przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach, co do istoty (merytorycznie), w sposób formalny (procesowy). W tym stanie rzeczy, Sąd pierwszej instancji, przy powtórnym badaniu legalności zaskarżonego postanowienia, powinien ocenić stanowisko przyjęte przez Ministra Finansów, w tym odnoszące się do uznania, że art. 138 ust. 1 u.g.h. stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Poza tym nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym przyjąć należy, iż na obecnym etapie postępowania decydujące, a zarazem wiążące dla Sądu I instancji są poglądy oraz sugestie poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku tegoż Sądu zapadłego w wyżej wymienionej sprawie o sygn. akt II GSK 1951/14. Otóż w związku z tym, o czym mowa powyżej, przypomnieć trzeba, iż NSA nie podzielił poglądu Sądu I instancji jakoby organ ( Minister Finansów) wydając postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania rozstrzygnął sprawę administracyjną. NSA stanął bowiem na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie kwestia przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach nie została rozstrzygnięta co do jej istoty, albowiem Minister Finansów nie badał przesłanek merytorycznych dotyczących przedłużenia dotychczasowego zezwolenia. Zgodnie z sugestią NSA przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a zatem badaniu legalności zaskarżonego postanowienia należy ocenić zwłaszcza to, czy art. 138 ust. 1 u.g.h. stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach. Odnosząc się do powyższej kwestii przypomnieć należy, że zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.h., działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, którym ich udzielono według przepisów dotychczasowych o ile ustawa nie stanowi inaczej. Przepisy dotychczasowe, o których mowa w cytowanym art. 129 ust. 1 u.g.h. to przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych (Dz. U. nr 68, poz. 341 z późn. zm.). Z kolei art. 138 ust. 1 u.g.h. stanowi, iż zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 nie mogą być przedłużone. Problem, jaki powstał w niniejszej sprawie sprowadza się więc w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy organ do którego wpłynął wniosek Skarżącej o przedłużenie zezwolenia udzielonego w dniu 19 października 2006 r. powinien rozpoznać go merytorycznie, czy też mógł (jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie) z powołaniem się na przepis art. 165 a O.p. w zw. z art. 138 ust. 1 u.g.h. odmówić wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu postanowienie organu (zarówno zaskarżone jak i je poprzedzające) było prawidłowe. Ponieważ zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h. nie mogły być przedłużone, przeto nieracjonalnym i sprzecznym z ww. przepisem byłoby wszczęcie postępowania w sprawie takiego przedłużenia, stąd wydane przez organ postanowienia w oparciu o przepis art. 165 a O.p. było w pełni uzasadnione. Przepis ten stanowi, że gdy (...) z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niezależnie od powyższego i niejako na marginesie poczynionych uwag Sąd zwraca uwagę na to, iż przepisy zarówno art. 129 ust. 1 jak i 138 ust. 1 u.g.h. nie miały charakteru technicznego i mogły być stosowane, co powszechnie uznaje orzecznictwo sądowe. Mając powyższe na względzie, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa.