I OSK 314/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 805/14 w sprawie ze skargi J.A. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 26 czerwca 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 805/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi J.A. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 26 czerwca 2014 r. nr [..]w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że J.A., wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, za okres marzec - kwiecień 2014 r., na trasie [..]- Łódź - [..]w wysokości 185 złotych - według kosztów biletu miesięcznego PKP II klasy. Pismem z dnia 12 maja 2014 r. organ poinformował stronę, że najtańszym przewoźnikiem świadczącym usługi publicznego transportu zbiorowego na wskazanej trasie - od dnia 25 marca 2014 r. - jest PKS Łęczyca, który obniżył stawki za przejazd do kwoty 90 zł. Ponadto przystanek w/w przewoźnika jest położony bliżej miejsca pełnienia służby strony. Tym samym, w opinii organu, PKS Łęczyca stał się najdogodniejszym dla strony przewoźnikiem. Stronę poproszono jednocześnie o ustosunkowanie się do wskazanej informacji. Pismem z dnia 22 maja 2014 r. J.A. podtrzymał swoje stanowisko o zwrot kosztów dojazdu wnosząc ponownie o dokonywanie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z tytułu dojazdu do miejscowości pobliskiej na dotychczasowych zasadach tj. w wysokości ceny biletu miesięcznego za przejazd PKP. Wskazał, że ustawodawca jednoznacznie stwierdza, że skorzystanie z formy rozliczenia poniesionych kosztów dojazdów pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem pełnienia służby, nie może się odbyć bez uwzględnienia kryterium dogodności dojazdu (zwłaszcza, że powołany art. 93 ustawy o Policji nie zawiera delegacji do wydania szczegółowych przepisów w tym zakresie). Wskazał także, iż zaproponowana w piśmie firma przewozowa PKS Łęczyca zarejestrowana jako spółka z o. o. z siedzibą w Łęczycy, w rozumieniu przepisów prawa nie jest środkiem transportu publicznego, lecz środkiem komunikacji prywatnej. Pismem z dnia 26 czerwca 2014 r. skarżący został poinformowany, że w ocenie organu administracji brak jest podstaw do rozliczania zwrotu kosztów dojazdu do służby na ww. trasie wg ceny biletu droższego przewoźnika – PKP. Powołując brzmienie art. 88 ustawy o Policji organ wskazał, że czas przejazdu autobusem PKS Łęczyca wynosi 44 minuty, natomiast PKP 50-58 minut. Ponadto podkreślił, że przewoźnik PKS Łęczyca oferuje więcej połączeń umożliwiających przejazd na przedmiotowej trasie oraz zatrzymuje się na przystankach położonych bliżej miejsca pracy skarżącego oraz jego miejsca zamieszkania. Natomiast w przypadku korzystania z usług PKP, strona od dworca Łódź – Żabieniec musi dodatkowo korzystać z komunikacji MPK. Pismem z dnia 8 lipca 2014 r. J.A. wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wnosząc o zwrot należnych mu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej na trasie [..]– Łódź - [..]w wysokości ceny miesięcznego biletu PKP II klasy za miesiące kwiecień, maj, czerwiec 2014 r., w których wykonywał czynności służbowe. W odpowiedzi na powyższe Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi pismem z dnia 21 lipca 2014 r. nr [..]podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 26 czerwca 2014 r. i odmówił zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z tytułu dojazdu z miejscowości pobliskiej na trasie [..]– Łódź – [..]publicznym środkiem transportu zbiorowego PKP Przewozy Regionalne w wysokości 189,00 zł. Wskazał, iż zgodnie z rozkładem jazdy PKP czas przejazdu pociągu na trasie [..]– Łódź – [..] (wszystkie połączenia) przekracza w obie strony dwie godziny. W związku z tym organ uznał iż skarżący nie spełnia warunków, o których mowa w art. 93 i 88 ustawy o Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając wniesioną skargę ponowił dotychczasową argumentację, przedstawioną na etapie postępowania przed organem administracji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu, określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Jak wynika z akt sprawy skarżący mieszka w [..]przy ul. [..], zaś służbę pełni w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Łodzi przy Lutomierskiej. Sąd I instancji uznał, iż w tej sytuacji najdogodniejszą trasą dojazdu do miejsca pełnienia służby przez skarżącego jest trasa z dworca kolejowego PKP [..]do stacji PKP Łódź- [..]w Łodzi, obsługiwana przez Polskie Koleje Państwowe. Przy czym czas przejazdu w obie strony nie przekracza dwóch godzin. W tej sytuacji wyłącznie ta przesłanka może decydować o zwrocie skarżącemu kosztów przejazdu. Inne warunki nie są bowiem przewidziane przez ustawę o Policji. Nie zawiera ona również delegacji do wydania przepisów wykonawczych, które mogłyby szczegółowo regulować tę kwestię. W ocenie Sądu, Komendant Wojewódzki Policji dokonał w rozpoznawanej sprawnie nieuprawnionej wykładni zawężającej prawo skarżącego do zwrotu kosztów dojazdu. Z cytowanych zasad, określonych przecież przez sam organ, nie wynika, by można było abstrahować od definicji miejscowości pobliskiej, określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji (przepis ten sam organ powołuje w § 1 ust. 1 swojej decyzji) - zawężenie takie było zresztą sprzeczne z ustawą. Na tle ustawy o Policji ugruntowało się już orzecznictwo sądów administracyjnych z którego wynika, że dojazd do pracy funkcjonariusza powinien być najdogodniejszy ( wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 lutego 2011 r sygn. akt III SA/Łd 25/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 października 2010 r sygn. akt III SA/Łd 433/10 CBOIS). Najdogodniejszy powinien być jednak dla funkcjonariusza, a nie dla pracodawcy. Powinno się zatem uwzględniać dodatkowe przesłanki oprócz kryterium ceny za dojazd - takie jak np. konieczność odprowadzania dziecka do przedszkola, konieczność odwiedzenia po drodze starszego członka rodziny, czy możliwość znalezienia miejsca siedzącego w środku komunikacji. Tym bardziej uwzględnienia wymaga podnoszona przez skarżącego okoliczność zapewnienia punktualnego przybycia do pracy, czy znalezienia środka komunikacji pasującego do różnych pór dnia w których skarżący rozpoczyna pracę. W tym wypadku to skarżący decyduje o tym jaki środek komunikacji jest dla niego najdogodniejszy, a Komendant powinien to uwzględnić. Wojewódzki Sąd Administracyjny, kierując się zatem przepisami ustawy o Policji, w szczególności art. 93 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4, uznał, iż Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi odmówił skarżącemu rozliczenia kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej niezgodnie z ww. przepisami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. 2011 r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż: a) o przesłance dogodności decydować może wyłącznie przesłanka czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nieprzekraczająca w obie strony dwóch godzin, bez potrzeby wyliczenia tego czasu od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, b) o przesłance dogodności decydują także pozaustawowe przesłanki, takie jak odprowadzanie dziecka do przedszkola, konieczność odwiedzania po drodze starszego członka rodziny, czy możliwość znalezienia miejsca siedzącego w środku komunikacji, c) to uprawniony do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby decyduje o tym jaki środek komunikacji jest dla niego najdogodniejszy, a organ powinien to uwzględnić, nie dokonując w tej mierze własnych ustaleń faktycznych. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ podniósł, iż przesłanka dogodności winna być rozumiana w sposób niepozwalający na dokonywanie przez uprawnionego wyboru pomiędzy alternatywnymi środkami komunikacji tj. pomiędzy koleją a autobusem. Bez wątpienia bowiem w świetle przepisów ustawy o Policji w danej chwili obiektywnie istnieć może tylko jedna "miejscowość pobliska", która posiada swą normatywną treść, uwzględniającą zarówno czas przejazdu, jak i odległości od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Organ podkreślił, że łączny czas dojazdu PKP do pracy począwszy od wyjścia z domu do momentu dotarcia do pracy wynosi 1,5 h i skarżący jest 45 min. w pracy przed czasem. Czas dojazdu autobusem wynosi łącznie 1 h 2 do 5 min, i skarżący dociera kilka minut przed rozpoczęciem pracy. Oczywiście zsumowanie czasu podróży, włącznie z czasem dotarcia na przystanek i z przystanku do pracy, oraz z powrotem, zostało dokonane wyłącznie na użytek obiektywnej oceny dogodności dojazdu (nie jest to związane z definicją miejscowości pobliskiej ). W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.A. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U z 2011r. Nr. 287, poz. 1687 ze zm. ) policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Uprawnienie to ograniczone do wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem powstaje z mocy ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "przysługuje". Definicja ustawowa pojęcia "miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby" została zawarta w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej nie można zatem abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "najdogodniejsze połączenie" niekoniecznie musi stanowić połączenie najkrótsze, czy najtańsze. O "dogodności" decydować mogą również inne, subiektywne czynniki. Nielogiczne byłoby przyjęcie poglądu, zgodnie którym ocena co tego jaki dojazd do miejsca pełnienia służby jest dogodniejszy dla policjanta pozostawiona zostałaby organowi. Zawsze bowiem o tym, które połączenie jest dla policjanta w danym przypadku "dogodniejsze", decyduje on sam, a nie organ zobowiązany do zwrotu kosztów dojazdu. To uprawniony do zwrotu kosztów dojazdu decyduje o wyborze środka transportu (pociąg, czy autobus ) z punktu widzenia, które połączenie jest dla niego korzystniejsze. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że dla skarżącego najdogodniejszym połączeniem, za które przysługuje mu zwrot kosztów dojazdu, jest połączenie realizowane przez PKS Łęczyca. Przy czym ocena w tym zakresie wynikła przede wszystkim z faktu obniżenia przez tego przewoźnika stawek za przejazd. Oznacza to, że organ ocenę dogodności transportu zasadniczo wiąże z kosztami tego transportu, marginalnie natomiast traktuje inne podnoszone przez skarżącego okoliczności mające wykazać, który środek transportu jest dla niego dogodniejszy. Skarżący w raporcie z dnia 20 maja 2014r., dnia 8 lipca 2014r. oraz w skardze do Sądu i instancji w sposób bardzo szczegółowy wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie połączeniem najdogodniejszym jest połączenie realizowane przez PKP. Użył w tym celu wielu logicznych argumentów, wskazał też na błędy w ustaleniach poczynionych przez organ. Jak wynika z pisma Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi z dnia 26 czerwca 2014r. organ początkowo ustosunkował się wyłącznie do kwestii charakteru środków transportu organizowanego przez PKS w Łęczycy uznając je za środki transportu publicznego, zupełnie pominął jednak inne kwestie podnoszone przez skarżącego, a mające wykazać że dogodniejszym dla niego środkiem transportu jest PKP. Natomiast w kolejnym piśmie z dnia 21 lipca 2014r. organ dla odmowy zwrotu kosztów dojazdu powołał nową argumentację, nie uznał bowiem Ozorkowa za miejscowość pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie stwierdził, że o przesłance dogodności dojazdu decyduje wyłącznie przesłanka czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nieprzekraczająca w obie strony dwóch godzin, bez potrzeby wyliczenia tego czasu od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby. Sąd stwierdził tylko odwołując się do definicji miejscowości pobliskiej zawartej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, że dla oceny dogodności dojazdu mogą mieć znaczenie różne, a nie rozważone przez organ okoliczności faktyczne. Należy w całości zgodzić się z Sądem I instancji co do tego, że na ocenę w zakresie “ dogodności dojazdu “ składa się szereg podnoszonych przez skarżącego okoliczności ( dokładnie opisanych w uzasadnieniu wyroku ), których analizy organ nie dokonał. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.