II SA/Go 405/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 stycznia 2016 r., nr XVIII/89/2016 w sprawie zamiaru likwidacji filii w [...] Szkoły Podstawowej w [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. 1. Uchwałą nr XVIII/89/2016 z dnia 25 stycznia 2016 r. Rada Miejska, powołując się na art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5c ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.; dalej u.s.g.), wyraziła zgodę na zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2016 r. filii im. [...] Szkoły Podstawowej im. [...] o strukturze organizacyjnej obejmującej oddział "0" oraz klasy I-III, wchodzącej w skład Zespołu Szkolno – Przeszkolnego (§ 1 uchwały). Uchwałą tą Rada zobowiązała i upoważniła Burmistrza do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji filii, o której mowa w § 1, w szczególności do zawiadomienia o zamiarze likwidacji rodziców uczniów, Kuratorium Oświaty, związków zawodowych oraz do wystąpienia do Kuratora Oświaty o opinie w sprawie likwidacji (§ 2 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi (§ 3 uchwały) i wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 4 uchwały). 2. Skargę na uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wojewoda, zarzucając jej istotne naruszenie art. 11b i art. 19 ust. 2 u.s.g. oraz § 21 ust. 6, § 29, § 38, § 50 ust. 10 i § 61 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XXXIX/340/14 Rady Miejskiej z dnia 18 września 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy (Dz. Urz. Woj. Z 2014 r. poz. 1699). Organ nadzoru wnosząc skargę wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda powołując przepisy Statutu Gminy wskazał na błędy procesowania nad zakwestionowaną uchwałą, w tym okoliczność, że projekt uchwały nie był wcześniej omawiany na posiedzeniach komisji, co uchybia § 50 ust. 10 i § 61 ust. 1 pkt 2 Statutu, które formułują obowiązek opiniowania projektów uchwał przez stałe komisje. Ponadto w toku prac Rady nie rozpatrzono złożonego przez jednego z radnych wniosku o przesunięcie terminu głosowania, co istotnie uchybia § 38 Statutu. Sesja Rady przeprowadzona została przez osobę nieuprawnioną, bowiem prowadził ją Wiceprzewodniczący rady, który w świetle art. 19 ust. 2 u.s.g. i § 29 Statutu, może przewodniczyć posiedzeniu jedynie podczas nieobecności Przewodniczącego, który aktywnie uczestniczył w obradach i głosowaniu. Ponadto o terminie, miejscu i przedmiocie sesji nie poinformowano poprzez publikację na stronie internetowej gminy, do czego zobligowana jest ona na podstawie § 21 ust. 6 Statutu i co stanowi o realizacji zasady jawności działania organów samorządu wyrażonej w art. 11b ust. 1 u.s.g. 3. W odpowiedzi na skargę udzielonej przez Burmistrza Gminy wskazano, że Rada Miejska działając w ramach autokontroli podjęła w dniu 5 maja 2016 r. uchwałę nr XXII/105/16 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej nr XVIII/89/2016 z dnia 25 stycznia 2016 r. w sprawie zamiaru likwidacji filii w [...] Szkoły Podstawowej. Zgodnie z § 1 tej uchwały Rada postanowiła stwierdzić nieważność uchwały nr XVIII/89/2016 z dnia 25 stycznia 2016 r. w sprawie zamiaru likwidacji filii w [...] Szkoły Podstawowej w [...]. Wykonanie tej uchwały powierzono Burmistrzowi (§ 2 uchwały), zaś w § 3 uchwały zawarto zapis, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu do tej uchwały organ wskazał, że uznaje zarzuty Wojewody zawarte w skardze z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] za zasadne w całości, stąd w oparciu o art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a) stwierdzono nieważność zaskarżonej w/w skargą uchwały. 4. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 25 maja 2016 r. o wskazanie aktualnego stanowiska w sprawie, Wojewoda pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. oświadczył, że podtrzymuje skargę. W kolejnym piśmie wyjaśnił, że na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g. stwierdził, że uchwała nr XXII/105/2016 Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2016 r. została podjęta z naruszeniem prawa. Do pisma załączono odpis wskazania z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], którym stwierdzono wydanie uchwały nr XXII/105/2016 z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego wskazania organ stwierdził, że działając w ramach autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Rada Gminy mogła jedynie uchylić zaskarżoną przez Wojewodę uchwałę, natomiast nie posiadała uprawnień do stwierdzenia jej nieważności. Jak wynika z informacji udzielonej przez Wojewodę pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., uzupełnionej pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., Rada Gminy nie złożyła skargi na wskazanie z dnia 25 maja 2016 r. Z kolei Gmina poinformowała, że nie złożyła skargi na wskazanie Wojewody, bowiem jak wyjaśniła, wskazanie, o którym mowa w art. 98 ust. 4 u.s.g. nie wywołuje skutków prawnych analogicznych jak rozstrzygnięcie nadzorcze, nie powoduje uchylenia zakwestionowanej uchwały, a więc pozostaje ona w obrocie prawnym, ze wszystkimi tego skutkami prawnymi. Nie można zatem wywodzić tu naruszenia interesu prawnego, uprawnienia albo kompetencji, które uzasadniałoby wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu rozumienie się takiego rodzaju naruszenie prawa, które prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w państwie prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała będąca aktem prawa miejscowego pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W piśmiennictwie wskazuje się, iż taki charakter mogą mieć naruszenia prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 r., nr 1-2, s. 101-102). 6. Przedmiotem skargi i kontroli sądowej było dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej, którą ten organ wyraził zgodę na zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2016 r. filii im. [...] Szkoły Podstawowej im. [...]. Zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała narusza w istotny sposób prawo. Zgodzić się należy z Wojewodą, że procedura jej uchwalenia obarczona jest istotnymi wadami, polegającymi na naruszeniu § 50 ust. 10 i § 61 ust. 1 pkt 2 Statutu Gminy, które formułują obowiązek opiniowania projektów uchwał przez stałe komisje. Dalej, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w trakcie procedowanie nie został rozpatrzony wniosek radnego o przesunięcie terminu głosowania, co z kolei stanowi naruszenie § 38 Statutu. Za istotne wady prawne należy uznać prowadzenie Sesji Rady, na której została podjęta uchwała przez Wiceprzewodniczącego Rady, który w świetle art. 19 ust. 2 u.s.g. i § 29 Statutu Gminy, mógł przewodniczyć posiedzeniu jedynie podczas nieobecności Przewodniczącego. Jak wynika z protokołu Przewodniczący Rady był obecny na tym posiedzeniu. Najistotniejszą wadą było jednak naruszenie § 21 ust. 6 Statutu w zw. z art. art. 11b ust. 1 u.s.g. polegające na braku publikacji informacji o terminie, miejscu i przedmiocie sesji. 7. Podkreślić należy, że uchybienia te są na tyle jasne i doniosłe, że zostały przyznane przez organ stał się przyczynkiem, do podjęcia uchwały autokontrolnej z dnia 5 maja 2016 r. nr XXII/15/16, którą stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej nr XVIII/89/2016. W konsekwencji podjęcia tej uchwały spór między stronami przesunął się na inną płaszczyznę i dotyczył prawnej możliwości stwierdzenia przez organ gminy nieważności własnej uchwały w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie tego sporu miało wpływ na wynik postępowania sądowego bowiem uznanie tej kompetencji (przy przyjęciu, że uchwała autokontrolna wywołuje skutki ex tunc) oznaczałoby bezprzedmiotowość postępowania sądowego i prowadziło do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w innym przypadku – stwierdzenia braku takiej kompetencji lub przypisania uchwale autokontrolnej skutku ex nunc aktualizował się zarzut Wojewody – zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w celu wyeliminowania skutków zaskarżonej uchwały o zamiarze likwidacji filii szkoły w [...] z mocą wsteczną. Zważywszy na intencyjny charakter uchwały i jej przedmiot spór ten ma raczej charakter akademicki, niemniej jego rozwiązanie jest konieczne dla sposobu zakończenia sprawy sądowej. Kwestia dopuszczalności stwierdzania nieważności własnych uchwał w trybie przewidzianym art. 54 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. jest kontrowersyjna. W tej mierze funkcjonują dwa opozycyjne stanowiska. Jedno przyznające taką kompetencję organom gminy zasadza się na argumencie, że pogląd przeciwny prowadziłby do wyłączenia możliwości zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. w przypadkach, gdy przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy (analogicznie również rady powiatu, sejmiku województwa) będąca aktem prawa miejscowego, czy też inne uchwały lub akty, których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Tak szerokiego wyłączenia zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. nie można wyprowadzać w drodze wykładni, lecz wymagałoby to wyraźnej regulacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 2377/14, LEX nr 1657777). Pogląd drugi odwołuje się do stanowiska dokładnie przeciwnego. Możliwość stwierdzenia nieważności w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. traktowana jest jako wyjątek wymagający wyraźnej regulacji ustawowej, której brak. 8. Rozważając konkurujące argumenty, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowisko drugie jest bardziej przekonywujące. W tej mierze sąd zgadza się z poglądem wyrażonym w zdaniu odrębnym do wskazanego wyroku NSA z dnia 18 listopada 2014 r. oraz krytyczną glosą B. Jaworskiej – Dębskiej do tego orzeczenia (por. Samorząd Terytorialny 2015 r., nr 9, s. 83 i n.). Po pierwsze stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu gminnego zostało uznane przez ustawodawcę za podstawowy środek nadzoru. W odniesieniu do tego środka zostały rozbudowane w ustawie o samorządzie gminnym, reguły postępowania stanowiące lex specialis zarówno wobec k.p.a. i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie w przypadku wniesienia skargi przez organ nadzoru na uchwałę rady gminy, instytucja autokontroli określona w art. 54 § 3 p.p.s.a., nie może spełnić swojej podstawowej funkcji tj. uwzględnienia skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, przez organ działający w zakresie swojej właściwości. Nie występuje tu bowiem organ, który w ramach czynności autokontrolnych, może zweryfikować własne działanie tzn. wydać akt zastępujący akt zaskarżony tak co do formy, jak i charakteru. Po trzecie w Konstytucji, jak i w ustawach ustrojowych nie ma przepisów przyznających organom samorządu terytorialnego uprawnienie do "autonadzoru". Ustawa o samorządzie gminnym, w art. 18 ust. 1, ustanawia zasadę domniemania kompetencji rady gminy w sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Natomiast w ust. 2 wymienia katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy. Po czwarte systemowa i funkcjonalna wykładnia przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulujących zasady i tryb postępowania nadzorczego prowadzi do rezultatu, że to wyłącznie sąd administracyjny jest właściwy rzeczowo do stwierdzenia nieważności aktu w wyniku uwzględnienia skargi organu nadzoru. Przypisanie organowi gminy kompetencji do stwierdzania nieważności własnych uchwał prowadzi do tego, że organ samorządu gminnego, będący częścią władzy wykonawczej, poprzez instytucję przewidzianą w art. 54 § 3 p.p.s.a., zastępował sąd administracyjny w wykonywaniu jego kompetencji jurysdykcyjnej orzekania w przedmiocie nieważności lub niezgodności z prawem, zaskarżonej uchwały. Trafnie podkreśla się jednak, że kompetencja do stosowania tak daleko idącego skutku wymaga regulacji szczególnej i z tej racji została powierzona wyłącznie sądom lub organom nadzoru. 9. Z tych względów podzielić należy pogląd, że przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. nie stanowi metanormy kompetencyjnej, przyznającej prawo radzie gminy do stwierdzania nieważności własnych uchwał. Dodatkowo wskazać należy, że zawarte w § 3 uchwały autokontrolnej z dnia 5 maja 2016 r. postanowienie o tym, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia wywołuje wątpliwości co do rodzaju skutku prawnego tej uchwały, który to problem nie występuje przy bezpośrednim stosowaniu art. 147 § 1 p.p.s.a. przez sąd. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenie (ex nunc), a taki charakter w istocie ma uchwała autokontrolna przyjmując zapis wyrażony w jej § 3. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Mając powyższe na uwadze, przy stwierdzeniu w zaskarżonej uchwale z dnia 25 stycznia 2016 r. istotnych naruszeń prawa, o których mowa była wyżej w pkt 6, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. (-) J. Jaśkiewicz (-) S. Pauter (-) A. Jutrzenka-Trzebiatowski