II OSK 2498/16

Dnia 24 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 272/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nadania i zmiany nazw ulic oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 272/16, oddalił skargę [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadania i zmiany nazw ulic. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada [...] uchwałą z dnia [...] pozytywnie zaopiniowała projekt Rady [...] w sprawie nadania i zmiany nazwy ulic w[...] , w brzmieniu zgodnym z załącznikiem do uchwały, a dotyczącym ulicy [...] oraz ulicy [...]. Następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] w sprawie nadania i zmiany nazwy ulic w Dzielnicy[...] , na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.- dalej powoływana, jako: "u.s.g."), uchwalono w § 1, że ulicy bez nazwy w Dzielnicy[...], biegnącej od skrzyżowania z Aleją [...] na przedłużeniu ulicy[...] , w kierunku granicy z Dzielnicą[...], nadaje się nazwę: ulica [...] (nazwa skrócona: ul.[...]). W § 2, że odcinkowi dotychczasowej ulicy [...] w Dzielnicy[...], biegnącemu od ulicy bez nazwy, o której mowa w §1, w kierunku granicy z Dzielnicą[...], nadaje się nazwę: ulica [...](nazwa skrócona: ul.[...]). W § 3, że usytuowanie oraz przebieg ulicy bez nazwy, o której mowa w § 1 i odcinka ulicy, o którym mowa w § 2, ilustruje szkic sytuacyjny stanowiący załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi [...] (§ 4). W uzasadnieniu projektu uchwały podano, że projekt uchwały w sprawie nadania i zmiany nazw ulic w Dzielnicy [...] wynika z potrzeby uporządkowania przebiegu i zasięgu nazwy ulicy [...] w związku z wybudowaniem odcinka [...]. Nazwa [...] została nadana uchwałą nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] w sprawie zmiany nazwy ulic dawnej ulicy[...], która biegła od ulicy[...], w kierunku zachodnim, a następnie, za obecnym skrzyżowaniem z [...] skręcała w kierunku południowym do obecnej granicy Dzielnicy[...]. Wybudowanie odcinka [...], która w części przejęła funkcję biegnącego równolegle odcinka ulicy[...], oraz wybudowanie nowej ulicy na przedłużeniu ulicy[...], spowodowało zmianę układu komunikacyjnego w tej części miasta. Dalej podano, że Zespół Nazewnictwa Miejskiego zaproponował, aby ulicy będącej przedłużeniem głównego odcinka ulicy [...] nadać tę samą nazwę, a odcinkowi równoległemu do [...] nadać nazwę ulica[...]. Nazwa ta została zaczerpnięta z Banku Nazw i przypomina o istniejącym w tym rejonie od 1877 r. folwarku[...]. Komisja ds. Nazewnictwa Miejskiego [...] pozytywnie zaopiniowała obie propozycje. Wskazano, że opisane zmiany uporządkują nazewnictwo ulic w tym rejonie i ułatwią orientację w terenie. Dalej organ wskazał, że po zmianie nazwy konieczna będzie zmiana 1 adresu od ulicy[...]. Pod tym adresem odnotowano 6 wpisów w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz 22 wpisy w Krajowym Rejestrze Sądowym. Nie odnotowano natomiast żadnych wpisów w bazie meldunkowej. Odcinek ulicy, dla którego zaproponowano nazwę ulica[...], położony jest w ciągu dotychczasowej ulicy[...], będącej drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). Ulica, której ma zostać nadana nazwa ulica[...], zlokalizowana jest na części działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] i również jest drogą publiczną w rozumieniu ww. ustawy. Organ wyjaśnił też, że uchwała wywołuje skutki finansowe dla [...] w wysokości 2310,00 zł. Jest to koszt instalacji tablic z nazwą ulicy [...] oraz ulicy [...]. Środki finansowe na realizację przedsięwzięcia zapewni Zarząd Dróg Miejskich. W dniu 30 października 2015 r.[...]., wezwała Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 2 uchwały z dnia 9 lipca 2015 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, zarzucając naruszenie art. 5a ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 – dalej powoływana jako: "Europejska Karta Samorządu Lokalnego" lub "Karta"), wobec nieprzeprowadzenia konsultacji społecznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w kwestii nadania nazwy ulicy nie istnieje ustawowo wprowadzony obowiązek zastosowania jakiejś formy demokracji bezpośredniej. Sama Karta także nie określa przypadków obligujących do zastosowania takiej formy uczestnictwa mieszkańców w podejmowaniu decyzji. Przepis art. 4 Karty określa zakres działania samorządu. W ust. 2 stanowi, że społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem, pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 przekazuje do wyłącznej właściwości rady gminy kwestie decydowania o nazwach ulic i placów, w tym zakresie ustawa zachowała zasadę pełnej swobody społeczności lokalnej, do podejmowania decyzji. Z tej regulacji niewątpliwie nie można wywieść, że indywidualne uprawnienie do decydowania w tej kwestii ma każdy członek społeczności lokalnej. Przepis art. 4 ust. 6 Karty dotyczy bezpośrednio zasady konsultacji. Społeczności lokalne powinny być konsultowane o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i odpowiednim trybie, w trakcie opracowania planów i podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących. Karta nie precyzuje, w jaki sposób powinna odbywać się taka konsultacja, przewiduje jednak konsultowanie decyzji ze społecznościami, a nie z ich poszczególnymi członkami. Nie wprowadza w zakresie konsultacji obligatoryjności odwołania się do jakiejś formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, o jakiej mowa w art. 3 ust. 2, lecz łączy powinność konsultacji ze społecznością lokalną jako taką. Uwzględniając art. 3 ust. 2 Karty, konsultacja ze społecznością lokalną może się zatem odbyć także poprzez konsultację z radą lub zgromadzeniem wybranym przez obywateli. Również zatem z tej regulacji nie można w przekonaniu Sądu wywieść prawa mieszkańca do konsultacji spraw dotyczących wspólnoty, nawet jeśli mają one dużą wagę. Kwestie konsultacji reguluje także art. 5a u.s.g., zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami. Przepis ten nie wylicza spraw obligatoryjnie wymagających konsultacji, zaś nawet w przypadkach zakwalifikowanych, jako "sprawy ważne dla gminy" przewiduje możliwość ich prowadzenia, oddając zasady i tryb prowadzenia konsultacji regulacji w uchwale gminy. Uznanie sprawy za ważną dla społeczności nie jest dostateczną przesłanką w tym zakresie, gmina ma bowiem uprawnienie do prowadzenie konsultacji w sytuacjach, w których obowiązek ten nie wynika z ustawy. W takiej sytuacji nie można stwierdzić, że członkom społeczności lokalnej, na podstawie uprawnienia przysługującego gminie, przysługuje indywidualnie roszczenie o przeprowadzenie konsultacji, mogące stanowić podstawę do skarżenia uchwały podjętej bez tego trybu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz stwierdzenia nieważności § 2 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej powoływana, jako: "P.p.s.a."), skarżąca spółka zarzuciła: I. Naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo naruszenia przez organ art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego w zakresie w jakim nakazuje uwzględnianie interesu mieszkańców w podejmowaniu decyzji dotyczących społeczności lokalnych, i w konsekwencji nieuwzględnienie skutków finansowych jakie spowoduje dla skarżącej oraz innych podmiotów funkcjonujących w budynku zmiana nazwy ulicy; 2) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez zaakceptowanie działania organu polegającego na nieuwzględnieniu w procedurze zmiany ulicy słusznego interesu skarżącej, będącej właścicielem jedynej nieruchomości, której dotyczy uchwała, co przeczy zasadzie budowania zaufania obywateli do organów władzy; 3) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu wyroku wynikającej z akt sprawy specyficznej sytuacji, w której została podjęta zaskarżona uchwała, mianowicie, że skarżąca jest jedynym podmiotem, którego dotyczą skutki uchwały, w konsekwencji czego bezpodstawne jest pominięcie jej stanowiska w tej sprawie; 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a to pominięcie zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia słusznego interesu spółki i obciążenia jej kosztami wprowadzenia uchwały, a także zarzutu braku zasadności wprowadzonych uchwałą zmian; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim nakazuje uwzględnianie interesu mieszkańców w podejmowaniu decyzji dotyczących społeczności lokalnych i w konsekwencji nieuwzględnienie skutków finansowych jakie spowoduje dla skarżącej oraz innych podmiotów funkcjonujących w budynku zmiana nazwy ulicy; 2) art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że podjęcie uchwały przez radnych dzielnicy oznacza przeprowadzenie konsultacji, a ponadto poprzez pominięcie faktu, że społeczność lokalna, która winna być konsultowana ogranicza się w niniejszej sprawie wyłącznie do skarżącej, co oznacza, że bezproblemowe było przeprowadzenie konsultacji bezpośrednich, a nie opieranie się na opinii radnych dzielnicy, którzy zresztą nie zajęli żadnego merytorycznego stanowiska, w tym także w przedmiocie skutków zmiany nazwy ulicy; 3) § 12 i § 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że podjęta w celu powzięcia zaskarżonej Uchwały procedura została przeprowadzona prawidłowo, mimo iż nie spełnione zostały wymogi w przedmiocie uzasadnienia; 4) § 2 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała jest prawidłowa, mimo iż nie reguluje całości spraw, których dotyczy, pozostawiając bez nazwy odcinek ulicy, której na innym odcinku nazwę nadano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Sąd pierwszej instancji uznał, że uchwała Rady [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadania i zmiany nazw ulic nie jest sprzeczna z prawem. Zdaniem Sądu w kwestii nadania nazwy ulicy nie istnieje ustawowo wprowadzony obowiązek zastosowania jakiejś formy demokracji bezpośredniej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji bazuje na połączeniu wagi nadania nazwy ulicy dla społeczności lokalnej z prawem do konsultowania spraw dla niej istotnych. W tym zakresie zasadniczo powołał się na postanowienia art. 3 ust. 1 i 2 i art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Zarzuty wysunięte w skardze kasacyjnej dotyczące błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania tych przepisów są w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawione doniosłości prawnej. Podkreślić należy, że art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. ustanawia kompetencję rady gminy do nadawania nazw ulicom. Warunkiem koniecznym realizacji kompetencji rady do nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej. Natomiast na podstawie art. 8 ust. 1a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460), podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. W ocenie skarżącej spółki zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, gdyż nie przeprowadzono konsultacji społecznych. Przepis art. 3 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego definiuje samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców (art. 3 ust. 2 Karty). Prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeżeli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie. Co istotne przepis art. 3 Karty dotyczy koncepcji samorządu terytorialnego i wprowadza konstytutywne dla tej instytucji cechy. Przewiduje działanie samorządu poprzez wybierane rady, a także na drodze demokracji bezpośredniej, ale w sytuacjach dopuszczonych w ustawie. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyznał, że w kwestii nadania nazwy ulicy nie istnieje ustawowo wprowadzony obowiązek zastosowania jakiejś formy demokracji bezpośredniej. Sama Karta także nie określa przypadków obligujących do zastosowania takiej formy uczestnictwa mieszkańców w podejmowaniu decyzji. Przepis art. 4 Karty określa zakres działania samorządu. W ust. 2 stanowi, że społeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem, pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji. Jak już wskazano wyżej przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. przekazuje do wyłącznej właściwości rady gminy kwestie decydowania o nazwach ulic. W tym zakresie u.s.g. zachowała zatem zasadę pełnej swobody społeczności lokalnej, do podejmowania decyzji. Z tej regulacji niewątpliwie nie można wywieść, że indywidualne uprawnienie do decydowania w tej kwestii ma każdy członek społeczności lokalnej. Przepis art. 4 ust. 6 Karty dotyczy bezpośrednio zasady konsultacji. Społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i odpowiednim trybie, w trakcie opracowania planów i podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że Karta nie precyzuje, w jaki sposób powinna odbywać się taka konsultacja, przewiduje jednak konsultowanie decyzji generalnie ze społecznościami, a nie indywidualnie z ich poszczególnymi członkami. Nie wprowadza w zakresie konsultacji obligatoryjności odwołania się do jakiejś formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, o jakiej mowa w art. 3 ust. 2, lecz łączy powinność konsultacji ze społecznością lokalną jako taką. Uwzględniając art. 3 ust. 2 Karty, konsultacja ze społecznością lokalną może się zatem odbyć także poprzez konsultację z radą lub zgromadzeniem wybranym przez obywateli. Wbrew zarzutom i argumentom skargi kasacyjnej, również z tej regulacji nie można, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywieść prawa członka społeczności lokalnej do konsultacji spraw dotyczących wspólnoty, nawet jeśli mają one dużą wagę. Instytucję konsultacji reguluje przepis art. 5a u.s.g., zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten nie wylicza spraw obligatoryjnie wymagających konsultacji, zaś nawet w przypadkach zakwalifikowanych, jako "sprawy ważne dla gminy" przewiduje możliwość ich prowadzenia, oddając zasady i tryb prowadzenia konsultacji regulacji w uchwale gminy. Strona skarżąca nie wskazała, na jakiej podstawie normatywnej nadanie i zmiana nazwy ulicy wymagała konsultacji. Uznanie konsultacji za ważne dla skarżącej, dlatego że zmiana nazwy ulicy, przy której skarżąca ma siedzibę od ponad 25 lat jest sprawą bezpośrednio jej dotyczącą, jak również, że zmiana nazwy spowoduje negatywne skutki finansowe dla skarżącej spółki, nie stanowią dostatecznej przesłanki w tym zakresie, ponieważ gmina ma uprawnienie do prowadzenie konsultacji w sytuacjach, w których obowiązek ten nie wynika z ustawy. W takiej sytuacji nie można stwierdzić, że członkom społeczności lokalnej, na podstawie uprawnienia przysługującego gminie, przysługuje indywidualnie roszczenie o przeprowadzenie konsultacji, mogące stanowić podstawę do skarżenia uchwały. Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie dopatrzył się istotnych naruszeń skutkujących nieważnością uchwały. Do takich zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Prezentowany jest też pogląd, że do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały, a także braku uzasadnienia. Odnośnie do naruszenia § 12 i § 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zasady te nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Wskazać wypada, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. w sprawie o sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., w sprawie o sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. P 15/05, OTK-A 2006). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W świetle poczynionych rozważań bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. Wskazany przepis należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd pierwszej instancji stwierdzi wystąpienie istotnych naruszeń prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Tym samym nie można zarzucać Sądowi pierwszej instancji naruszenia tego przepisu prawa, jeżeli wcześniej nie wykaże się skutecznie, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa. Bezpodstawny jest też zarzut naruszenia postanowień art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd działania polegającego na nieuwzględnieniu w procedurze zmiany ulicy słusznego interesu skarżącej, będącej właścicielem jedynej nieruchomości, której dotyczy uchwała, co przeczy zasadzie budowania zaufania obywateli do organów władzy. Postępowanie uchwałodawcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 6 K.p.a. Jego przebieg zasadniczo normują przepisy u.s.g., statutu gminy oraz regulaminu rady gminy. Istotne jest przy tym to, że uchwała w sprawie nazwy ulicy jest aktem prawa miejscowego. Przedmiotem postępowania w tej materii nie jest więc orzekanie w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, lecz uchwalenie aktu prawnego powszechnie obowiązującego na terenie gminy. Nazwa ulicy jest bowiem elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 633/11, ONSAiWSA 2012, nr 3, poz. 55). Nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu wyroku, że skarżąca jest jedynym podmiotem, którego dotyczą skutki uchwały, w konsekwencji czego bezpodstawne jest pominięcie jej stanowiska w tej sprawie. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Jest on adresowany do sądu administracyjnego, jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Może on zatem stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności, która prowadziłaby do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach. Ponadto, przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie służy do zwalczania wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje Sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu. Sąd administracyjny nie ma obowiązku ustalania okoliczności sprawy. Ma natomiast obowiązek brania pod uwagę wszelkich okoliczności, które wynikają z akt sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia i oceny poczynione przez Sąd pierwszej instancji znajdują swoje potwierdzenie w aktach sprawy (aktach postępowania uchwałodawczego), co oznacza, że nie można uznać zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Bezpodstawny jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a zwłaszcza pominięcie zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia słusznego interesu spółki i obciążenia jej kosztami wprowadzenia uchwały, a także zarzutu braku zasadności wprowadzonych uchwałą zmian. Sąd pierwszej instancji uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie takie rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego nie zastosował art. 147 § 1 P.p.s.a. i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymóg prawidłowej analizy sprawy, wskazania stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej oraz argumentów przemawiających za jej zastosowaniem. Rozważania Sądu pierwszej instancji, dotyczące legalności zaskarżonej uchwały sprawiają, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku należy uznać za odpowiadające normie art. 141 § 4 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.