III SA/Kr 334/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2016 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. O. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r., znak [...] orzekającej o skierowaniu B. O. (PESEL [...]) na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kategorii: B, B+E, C, C+E, D, D+E w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 23 listopada 2015 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek Zastępcy Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia 12 listopada 2015 r. o skierowanie B. O. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. We wniosku wskazano daty i miejsca naruszeń przez kierującego przepisów ruchu drogowego oraz uzyskaną za każde naruszenie liczbę punktów karnych. Pismem z dnia 24 listopada 2015 r. Prezydent Miasta zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami w związku z uzyskaniem łącznie 30 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 15 lipca 2014r. do 9 maja 2015 r. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, strona w piśmie z dnia 5 grudnia 2015 r. poinformowała, że odbyła szkolenie pozwalające na redukcję punktów. Strona przedłożyła kopię zaświadczenia o odbyciu szkolenia z dnia 11 maja 2015 r. W dniu [...] 2015 r. organ I instancji wydał przedmiotową decyzję, którą skierował stronę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie posiadanych kategorii prawa jazdy w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się jednak B. O., zarzucając organowi nieuwzględnienie okoliczności odbycia szkolenia redukującego liczbę punktów karnych oraz błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do ich przekroczenia powyżej 24. Wniosła nadto o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku odwołującego się o skorygowanie i zmniejszenie liczby punktów za naruszenia ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało, że zgodnie z dyspozycją art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Przekroczenie 24 punktów wiąże się z przyjęciem domniemania, iż zachowanie kierującego na drodze budzi uzasadnione zastrzeżenia co do posiadanych przez niego kwalifikacji, gdyż nie stosuje się on do powszechnie obowiązujących zasad ruchu drogowego. Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga, aby organ uprawniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby otrzymały je osoby mające odpowiedni odpowiednie kwalifikacje, ale także kontrolował, czy nie utraciły one kwalifikacji. W niniejszej sprawie podstawowym dowodem jest dowód z dokumentu urzędowego - wniosku Zastępcy Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia 12 listopada 2015 r. o skierowanie B. O. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Z powyższego dowodu, który nie został skutecznie przez stronę wyeliminowany czy podważony wynika wprost, że w dniu jego sporządzenia strona przekroczyła limit 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego (30 punktów). Wbrew stanowisku wyrażonym w odwołaniu, nie ma jakichkolwiek uzasadnionych wątpliwości co do tego, że strona dopuściła się szeregu naruszeń w ruchu drogowym wobec czego powinna ponieść konsekwencje przewidziane w przepisach prawa. Powyższe powoduje więc, że doszło do spełnienia dyspozycji normy prawnej przewidzianej w art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym. Stąd też organ I instancji obowiązany był wydać zgodnie z art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. SKO w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji, że szkolenia korygujące liczbę punktów "na koncie" kierowcy, nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Stosownie bowiem do brzmienia § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488), odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Tymczasem jak wynika bezspornie z akt sprawy, B. O. uzyskał łącznie 30 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 15 lipca 2014 r. do 9 maja 2015 r., zaś szkolenie odbył w dniu 11 maja 2015 r. Powyższe powoduje, że decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest prawidłowa, zaś odwołanie pozbawione uzasadnionych podstaw. Z powyższą decyzją nie zgodził się B. O. zaskarżając ją w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zakwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 130 ust. 3 w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy prawo o ruchu drogowym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż odbycie przez kierowcę szkolenia nie spowodowało zmniejszenia ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, 2. naruszenie § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 roku w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez jego niewłaściwe zachowanie i przyjęcie, iż wpis ostateczny dotyczący liczby punktów karnych przypisanych skarżącemu został zamieszczony w dniu 9 maja 2015 roku, pomimo, iż wyrok Sądu Rejonowego w sprawie do sygn. akt: [...] zapadł w dniu 17.09.2015r., i uprawomocnił się po tej dacie, 3. naruszenie § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 roku w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego w zw. z art. 130 ust. 4 pkt 5 ustawy prawo ó ruchu drogowym poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na tym, że przepis ustawy zezwala na określenie w rozporządzeniu wykonawczym liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia a nie określa okoliczności, w jakich odbycie takiego szkolenia nie może skutkować zmniejszeniem liczby uzyskanych punktów. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 roku znak: [...], orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Zatem przesłanką skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest złożenie przez komendanta wojewódzkiego Policji wniosku wskazującego na przekroczenie przez kierowcę limitu 24 punktów, a podstawą złożenia wniosku jest § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488). Przepis ten stanowi, że komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Podkreślić należy, że decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" Prawa o ruchu drogowym, ma charakter związany, co oznacza, że właściwy starosta nie ma wyboru co do możliwości skierowania lub odstąpienia od niego w przypadku złożenia wniosku przez właściwego komendanta Policji. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania administracyjnego, wskazać należy, że w dniu 23 listopada 2015 r. wpłynął wniosek Zastępcy Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia 12 listopada 2015 r. o skierowanie B. O. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z uzyskaniem przez tego kierowcę liczby 30 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Organy administracji obu instancji zajęły prawidłowe stanowisko, że weryfikacja ilości punktów naliczonych za poszczególne naruszenia pozostawała poza zakresem ich właściwości. Dlatego też, w ocenie Sądu, organy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zasadnie oparły się na treści dokumentu urzędowego, jakim jest wniosek Zastępcy Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia 12 listopada 2015 r. o skierowanie B. O. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. Treść tego dokumentu nie została skutecznie przez stronę podważona, a więc mógł on stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Warto także wskazać, że jak się podnosi w judykaturze (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 903/13) kwestie dotyczące ewidencjonowania punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego mogą być podważane przed organami Policji, a nie kwestionowane przed starostą w toku postępowania dotyczącego skierowania na badanie sprawności w zakresie kierowania pojazdami. Odpowiadając na zarzut skarżącego dotyczący nieuwzględnienia przez organy obu instancji odbycia przez niego szkolenia redukującego liczbę punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, należy znów przyznać rację organom. Stosownie bowiem do brzmienia § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488), odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Jak wynika z akt sprawy, B. O. uzyskał łącznie 30 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 15 lipca 2014 r. do 9 maja 2015 r., natomiast szkolenie odbył w dniu 11 maja 2015 r. Warto przytoczyć tu stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w wyroku z dnia 21 marca 2013 r., III SA/Gd 50/13, że "zmniejszenie w trybie art. 130 ust. 3 p.r.d. liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy przed rozpoczęciem takiego szkolenia przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła sumy 24". Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowym wypadku. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2012 r. wskazać należy, że przepisy te z mocy art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami mające zastosowanie w niniejszej sprawie, regulują kwestie dotyczące wpisów ostatecznych i tymczasowych, dokonywanych przed prawomocnym rozstrzygnięciem w przedmiocie naruszenia przepisów ruchu drogowego przez uprawniony organ. Na podstawie § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia, wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie naruszenia w postępowaniu dyscyplinarnym, przed wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w ust. 1, do ewidencji wprowadza się niezwłocznie po ujawnieniu naruszenia, wpis tymczasowy. Wpis tymczasowy zawiera informacje o liczbie punktów, które zostaną ostatecznie przypisane w przypadku potwierdzenia naruszenia tym rozstrzygnięciem (§ 4 ust. 2). Natomiast stosownie do § 4 ust. 4 przywołanego rozporządzenia wpis tymczasowy staje się wpisem ostatecznym po stwierdzeniu naruszenia rozstrzygnięciem, o którym mowa w ust. 1. Z przedstawionej regulacji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że dla prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego istotną datą jest data naruszenia przepisów ruchu drogowego. Natomiast wpis punktów do ewidencji, będący konsekwencją naruszenia przepisów, ma jedynie charakter techniczny a data dokonania wpisu w żadnym wypadku nie ma wpływu na ustalanie rocznego terminu, po upływie którego wpisane do ewidencji punkty podlegają usunięciu. Jeśli chodzi o wpis tymczasowy do ewidencji, to również odnosi się on do naruszenia przepisów ruchu drogowego w konkretnej dacie, a jego różnica z wpisem ostatecznym jest taka, że do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia o naruszeniu przepisów ruchu drogowego, za które dokonano wpisu tymczasowego, nie można wywodzić skutków z tego wpisu w postaci zatrzymania prawa jazdy. Z tego powodu przyznane na przestrzeni 1 roku punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego, mającego zarówno charakter wpisu tymczasowego jak i ostatecznego, nie mogą być z ewidencji usunięte do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia o naruszeniu przepisów ruchu drogowego objętego wpisem tymczasowym, gdyż zgodnie z art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, dokonanych wpisów nie wykreśla się, jeżeli kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punków przekroczyłaby 24 punkty. Podkreślić jednocześnie należy, że - jak wyjaśniono wyżej - art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym jednoznacznie określa, iż organem prowadzącym ewidencję kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym jest Policja. Tylko ten organ zatem jest uprawniony zarówno do dokonywania wpisu przypisanych kierowcy punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jak i do ich usuwania. Przy czym czynności ewidencyjne mają charakter czynności materialno-technicznych, które mogą być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w wyroku z dnia 13 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 1087/05, Lex nr 275433) strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może zwrócić się do organu o podjęcie określonego aktu i czynności, a w razie milczenia organu skorzystać ze skargi w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast organ prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie - nie jest uprawniony do korygowania wpisów dokonanych przez organ prowadzący ewidencję (Policję) i podejmuje rozstrzygnięcie opierając się o dane z ewidencji kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym. Skoro skarżący kwestionował wpisy w ewidencji kierowców prowadzonej przez policję, mógł wystąpić do tego organu o usunięcie wcześniej wpisanych punktów, a w razie odmowy bądź też milczenia organu, skorzystać z przysługującej skargi do sądu. Jeżeli jednak z tej drogi nie skorzystał, to w postępowaniu dotyczącym skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie może skutecznie kwestionować ilości punktów wpisanych do ewidencji. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1690/12, ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. On tylko również ma kompetencję do usuwania punktów karnych, przyznanych na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. W sytuacji bowiem, w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu (w braku odmiennych postanowień) tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów. Ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowanie w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. W nawiązaniu do powyższego wypada przywołać stanowisko R.A. Stefańskiego zaprezentowane w Komentarzu do art. 130 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Lex-el.), na podstawie przywoływanego przez siebie orzecznictwa, że "czynności materialno-techniczne z art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, określane jako czynności ewidencyjne, podlegają kontroli sądowej". Z tym stwierdzeniem należy się w pełni zgodzić. Skarżący miał zatem możliwość uruchomienia określonej procedury przed właściwym organem policyjnym, mającej na celu ewentualne zmniejszenie liczby punktów, jednak z tej możliwości nie skorzystał. Starosta z kolei nie może ingerować samodzielnie w rejestr policyjny i nie może arbitralnie decydować o tym, czy punkty są kierowcy przypisane prawidłowo, czy nie. Odbycie przez skarżącego szkolenia już po przekroczeniu liczby 24 punktów nie mogło zatem spowodować anulowania negatywnych dla niego skutków prawnych, które powstały z mocy ustawy z chwilą przekroczenia wskazanego pułapu punktów. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa a zarzuty skargi jako nie mające oparcia w przepisach prawa nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.