II OSK 2613/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1234/14 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1.uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kępnie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz M. M. kwotę 700 (słownie: siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Po 1234/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 23 maja 2014 r. M. M., powołując się na ustalenia dokonane w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 3 października 2013 r., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kępnie (dalej: PINB) o wydanie decyzji i podjęcie innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego w odniesieniu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego w K. przy ul. [...]. Pismem z 23 czerwca 2014 r. PINB poinformował skarżącego, że podjął niezbędne kroki celem wyeliminowania usterek w ww. budynku mieszkalnym, jednocześnie podając, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] lipca 2011 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku. Postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 61a k.p.a., PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji oraz podjęcia innych środków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w stosunku do budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Organ wskazał, że wspólnota mieszkaniowa budynku podjęła działania zmierzająca do ustalenia zakresu usterek technicznych i ich usunięcia, w związku z czym organ nie znalazł podstaw do zastosowania władczych działań względem właścicieli lub zarządcy budynku. Postanowieniem z [...] września 2014 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że pismem z 14 maja 2013 r. wnioskodawca został poinformowany, że w przewodach wentylacyjnych odprowadzających powietrze z kuchni i łazienki jest ciąg powietrza, co zostało poświadczone przez mistrza kominiarskiego L. U. w protokole z 24 kwietnia 2013 r. Nie stwierdzono również odprowadzania spalin z kotłów gazowych do jednego ciągu nawiewowo-wywiewnego w pionie trzech kondygnacji, co potwierdziło oświadczenie mistrza kominiarskiego z 2 maja 2013 r. W związku z otrzymanym od skarżącego zawiadomieniem z 28 sierpnia 2013 r. o problemach z wentylacją nawiewowo-wywiewną oraz odprowadzaniem spalin z kotła CO w łazience oraz przedłożoną opinią inż. bud. Z. K. posiadającego uprawnienia budowlane w zakresie projektowania i wykonawstwa, w wyniku przeprowadzonej przez PINB w dniu 3 października 2013 r. kontroli lokalu mieszkalnego nr [...] uzgodniono, że inwestor - [...] s.c. - dokona usunięcia na swój koszt usterek wskazanych w opinii przez rzeczoznawcę po dokonaniu oględzin przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w zakresie instalacji sanitarnych. Pismem z 28 października 2013 r. przewodniczący wspólnoty mieszkaniowej poinformował organ, że po otrzymaniu skarg od lokatorów wykonano wizję lokalną z udziałem osoby z uprawnieniami instalacyjnymi, która częściowo potwierdziła zarzuty M. M. W związku z tym przewodniczący wspólnoty mieszkaniowej zaproponował rozwiązania mające na celu wyeliminowanie nieprawidłowości, co znalazło wyraz w jego piśmie z 28 października 2013 r. Stwierdzono w nim, że z uwagi na zastosowanie nawiewu składającego się z czerpni powietrza na zewnątrz budynku oraz rurociągu z rur PCV, z uwagi na ich mały przekrój, mogą nie dostarczać ilości powietrza niezbędnej do właściwej cyrkulacji w lokalu nr [...]. Stwierdzono też niewłaściwą obróbkę zakończeń kominów ponad dachem, mogącą zaburzać działanie układu wentylacyjnego w budynku. Ponadto w przekroju kanału wentylacyjnego w mieszkaniu nr [...] została wprowadzona dodatkowa rurka odpowietrzająca, co mogło ograniczyć skuteczność wentylacji. Czynności kontrolne zakończyły się ustaleniem, że instalacja posiada szereg wad, lecz mimo to zapewnia minimalną wymianę powietrza w pomieszczeniach. W związku z tym zaproponowano usunięcie tych wad. Pismem z 5 grudnia 2013 r. inwestor [...] s.c. poinformował PINB, że podjął działania mające poprawić funkcjonowanie systemu wentylacyjnego w budynku. W tych warunkach WWINB uznał, że skoro wspólnota mieszkaniowa budynku podjęła działania zmierzające do ustalenia zakresu usterek technicznych i ich usunięcia, nie ma podstaw do zastosowania władczych działań względem właścicieli lub zarządcy budynku. Wspólnota mieszkaniowa przedłożyła książki obiektu budowlanego oraz pozytywne protokoły kontroli okresowej wynikające z art. 62 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, zdaniem WWINB, wystąpiła uzasadniona przyczyna powodująca, że postępowanie administracyjne nie może być wszczęte. Zarządca budynku podjął bowiem działania w celu utrzymania substancji budowlanej obiektu w odpowiednim stanie zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę skarżącego na postanowienie z [...] września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odnotował fakt nieprawomocnego oddalenia wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 482/14, skargi skarżącego na uprzednio dokonaną przez organy nadzoru budowalnego odmowę wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania i utrzymania przedmiotowego budynku mieszkalnego wobec ustalenia, że zarządca nieruchomości podjął działania w celu utrzymania substancji budowlanej w odpowiednim stanie zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego. Następnie, odnosząc się do dokonanej kontroli postanowień wydanych w sprawie, których dotyczyła rozpoznawana skarga Sąd I instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego zasadnie przyjęły, iż brak jest przepisu prawa, który nakazywałby im podjęcie postępowania w sprawie dotyczącej żądania skarżącego wydania o decyzji, o jakiej mowa w art. 66 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, organy w sposób wyczerpujący wyjaśniły, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie usunięcia wad i usterek, które ujawniono w kontrolowanym obiekcie. W odniesieniu do treści art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organy wykazały bowiem, że wspólnota mieszkaniowa podjęła wystarczające działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w budynku w zakresie przewodów instalacyjnych, które mogłyby stanowić niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Sąd podzielił stanowisko wyrażane w judykaturze, zgodnie z którym nakazy określone w art. 66 Prawa budowlanego mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości również w lokalu lub lokalach wchodzących w skład tego obiektu budowanego. Podkreślił, że chodzi tu jednak o takie roboty, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2014 r., II SA/Po 61/14, Lex nr 1498222). Zdaniem Sądu, organy wykazały jednak, że działania podjęte przez wspólnotę mieszkaniową usunęły nieprawidłowości co do substancji przedmiotowego obiektu budowlanego jako całości. Ocenę powyższą Sąd wyraził po przypomnieniu, że pismem z 5 grudnia 2013 r. [...] s.c. poinformowała PINB, że podjęła działania mające na celu poprawę funkcjonowania systemu wentylacyjnego w budynku. Pismem z dnia 13 lutego 2014 r. PINB poinformował WWINB, że w przedmiotowym budynku poprawiono zwieńczenia kominów spalinowo-wentylacyjnych umożliwiające lepszy dopływ powietrza zewnętrznego do przewodów kotłów gazowych z zamkniętą komorą spalania oraz zamontowano na przewodach wentylacyjnych turbowent wspomagający działanie wentylacji wywiewnej z pomieszczeń. Organ I instancji wyjaśnił też, że prezes wspólnoty mieszkaniowej przedłożył uzupełnioną książkę obiektu budowlanego oraz protokoły przeglądów wynikające z art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego. Zważywszy zaś, że od odbioru budynku nie minęło 5 lat (2011 r.) stwierdził, że nie ma wymogu wykonania przeglądów wynikających z art. 62 ust. 2 Prawa budowlanego. W piśmie z dnia 23 czerwca 2014 r. PINB wyjaśnił, że podjął niezbędne kroki celem wyeliminowania usterek w przedmiotowym budynku. Następnie, w piśmie z dnia 9 lipca 2014 r. organ ten wskazał, że nie zaszły nowe okoliczności zarówno formalno-prawne, jak i rzeczowe, które wymagałyby wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wyjaśnił przy tym, że wspólnota mieszkaniowa i jednocześnie inwestor w osobie J. K. podjęli działania zmierzające do ustalenia zakresu usterek technicznych i ich usunięcia. Zważywszy zaś, że usterki te zostały usunięte nie ma podstaw do wszczęcia postępowania. Zaznaczono równocześnie, że M. M. odmówił udostępnienia swego lokalu mieszkalnego celem usunięcia usterek. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego obowiązku wszczęcia postępowania w oparciu o podstawę materialnoprawną określoną w art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w zaskarżonym wyroku wskazano, że skoro w wyniku działań organów nadzoru budowlanego i inwestora doszło do usunięcia wad w instalacji wentylacyjnej budynku, to brak jest podstaw do zastosowania powołanego przepisu. Kwestia sporu pomiędzy skarżącym a przewodniczącym wspólnoty mieszkaniowej i inwestorem, która dotyczy jakości działania przewodów wentylacyjnych w samym lokalu należącym do skarżącego (o nr [...]), nie oznacza, w ocenie Sądu, że istnieją podstawy do przyjęcia, że roboty budowlane przy przedmiotowym budynku zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, względnie w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W skardze kasacyjnej wniesionej przez M. M. skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok z 18 czerwca 2015 r. w całości podnosząc zarzuty naruszenia: 1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.pa. oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy; 2) prawa materialnego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 61a § 1 k.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że najbardziej istotne uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy polegają na nieprawidłowym przyjęciu, że usterki stwierdzono tylko w należącym do skarżącego lokalu nr [...], podczas gdy występują one w całym budynku oraz że wady w instalacji wentylacyjnej budynku zostały usunięte. Skarżący zarzucił ponadto Sądowi I instancji niekonsekwencję przejawiającą się stwierdzeniem przez Sąd z jednej strony, że "brak jest przepisu prawa, który nakazywałby organom administracji publicznej podjęcia postępowania (str. 7 uzasadnienia wyroku), a następnie uznaniu, że brak jest podstaw do zastosowania art. 50 Prawa budowlanego. Bezsporne stwierdzenie wad i usterek technicznych budynku świadczy o tym, że istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o art. 83 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 i art. 66 w aspekcie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydawania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego). Ustalenie w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy budowlanego z dnia 12 sierpnia 2013 r. oraz w protokole z dnia 3 października 2013 r. istnienia wad i usterek w budynku mieszkalnym skutkować powinno podjęciem przez organy nadzoru budowlanego środków prawnych, a nie na akceptacji przez PINB nieformalnych działań zmierzających do ustalenia i usunięcia wad technicznych budynku. W ocenie skarżącego, spór w przedmiotowej sprawie może jedynie dotyczyć tego, na podstawie jakiego przepisu Prawa budowlanego powinna być wydana decyzja naprawcza, ale nie tego, że decyzja powinna zostać w ogóle wydana. Skarżący zaznaczył, że na okoliczność niepodjęcia działań w celu usunięcia usterek przedstawił pismo [...] s.c. z dnia 7 stycznia 2014 r. Oświadczył ponadto, że nie ma dla niego żadnego znaczenia, na podstawie jakiego przepisu orzeczenie naprawcze zostanie wydane, byle działania zmierzające do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi zostały przez organ nadzoru budowlanego podjęte. Podkreślił także, iż organy nie są związane granicami żądania, zatem powinny wszcząć i przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań w granicach jego kompetencji. Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotów kosztu postępowania kasacyjnego strony reprezentowanej przez radcę prawnego w kwocie 440 zł (opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego przed NSA 240 zł). W piśmie z dnia 28 czerwca 2016 r. (data wpływu do sądu) skarżący wystąpił na podstawie art. 45 w zw. z art. 193 p.p.s.a. z wnioskiem o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodów z załączonych do ww. pisma dokumentów: prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 2015 r., sygn. [...] oraz prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu, z dnia [...] marca 2016 r., sygn. [...], na okoliczność wykazania słuszności swoich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej. W wyniku tej kontroli sąd kasacyjny uznał, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał postawiony w niej zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, iż przyczyna, w oparciu o którą organy nadzoru budowlanego odmówiły wszczęcia postępowania mogła uzasadniać w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. W świetle powołanego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Rozpoznawana sprawa obejmuje przypadek odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o przesłankę "innych uzasadnionych przyczyn", z których postępowanie nie może być wszczęte, jako że przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania i właściwego utrzymania budynku wielorodzinnego w K. przy ul. [...] stanowiła, w ocenie organów nadzoru budowlanego, okoliczność, iż wspólnota mieszkaniowa podjęła działania zmierzające do ustalenia zakresu wad i usterek technicznych i podjęła natychmiastowe działania w celu ich wyeliminowania. Dla oceny prawidłowości powyższego stanowiska niezbędne staje się wskazanie, iż celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (czyli decyzja administracyjna) byłby obarczony istotną wadą kwalifikowaną. Zbiorczą przesłankę odmowy wszczęcia postępowania wypełniają te wady decyzji, których wystąpienie można przeciwdziałać na etapie wszczęcia postępowania (G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX 2012). "Inne uzasadnione przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania to okoliczności, które powodują, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Są to okoliczności, które, gdyby zostały spostrzeżone w toku postępowania, skutkowałyby koniecznością uznania postępowania za nieistniejące (ewentualnie umorzenia postępowania – jeśliby rozciągnąć stosowanie tej instytucji także do przypadków pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania), zaś w przypadku wydania decyzji – stanowiłyby podstawę do stwierdzenia jej nieważności (zob. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, LEX 2014). Do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania zalicza się wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, np. ze względu na brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Jak wynika z akt sprawy, w związku ze zgłoszonym przez skarżącego żądaniem wszczęcia postępowania, w dniu 30 kwietnia 2013 r. PINB w Kępnie przeprowadził kontrolę posesji w K. przy ul. [...], której przebieg udokumentowany został w protokole z przeprowadzonych czynności. Kolejną kontrolę, przeprowadzoną w zajmowanym przez skarżącego lokalu nr [...], inspektorzy PINB przeprowadzili w dniu 3 października 2013 r. W trakcie kontroli uzgodniono, że inwestor – [...] dokona usunięcia na swój koszt usterek wskazanych w opinii przez rzeczoznawcę po dokonaniu oględzin przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w zakresie instalacji sanitarnych. Ponadto, w wyniku postępowania wyjaśniającego i dokonanych czynności kontrolnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zarzuty skarżącego dotyczące problemów z wentylacją nawiewowo- wyziewną oraz odprowadzaniem spali z kotła CO w łazience są częściowo uzasadnione, co znalazło potwierdzenie w piśmie przewodniczącego wspólnoty mieszkaniowej J. K. z dnia 28 października 2013 r., sporządzonym w oparciu o wyniki wizji lokalnej z udziałem osoby z uprawnieniami instalacyjnymi. PIBN odnotował, iż w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez wspólnotę mieszkaniowa doszło do stwierdzenia, że instalacja posiada szereg wad. Powyższe wskazuje, że organy nadzoru budowlanego prowadziły czynności i poczyniły ustalenia, które doprowadziły do stwierdzenia, że kontrolowany obiekt jest w niewłaściwym stanie technicznym. Pomimo tego, że w świetle ustaleń organów w kontrolowanym budynku stwierdzono usterki, to jednak wymuszenie ich usunięcia poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego organy uznały za niezasadne. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z [...] września 2014 r. wynika bowiem jednoznacznie, że przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania i właściwego utrzymania budynku wielorodzinnego w K. przy ul. [...] stanowiła w przekonaniu organów nadzoru budowlanego okoliczność, iż wspólnota mieszkaniowa podjęła działania zmierzające do ustalenia zakresu usterek technicznych, jak również podjęła natychmiastowe działania w celu ich wyeliminowania. Zdaniem organów, ustalenie, że zarządca budynku podjął działania w celu zachowania substancji budowlanej obiektu w odpowiednim stanie zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego, przesądzało o braku konieczności wydawania władczych rozstrzygnięć. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. jest uzasadniona w przypadku stwierdzenia oczywistych przeszkód o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, czyli takich, których wystąpienie można stwierdzić po wstępnej analizie wniosku. W orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 61a k.p.a. może mieć miejsce w sytuacji, gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to by stwierdzić, że sprawa wywołana wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych (zob. wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., II OSK 1609/13, cbois). O tym, że taki przypadek nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie świadczy to, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i dokonały merytorycznej oceny zasadności usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, o co wnioskował skarżący. Czynności te i ustalenia powinny być natomiast wykonane w toku wszczętego postępowania. Niedopuszczalne jest bowiem prowadzenie postępowania dowodowego i wyjaśniającego w oparciu o art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przy jednoczesnej odmowie jego wszczęcia w oparciu o art. 61a k.p.a. Postanowienia organów obu instancji zostały wydane więc w sytuacji, gdy organy prowadziły postępowanie wyjaśniające, ponieważ podstawą tych rozstrzygnięć było przeprowadzenie analizy stanu technicznego budynku. Przeprowadzenie tego postępowania świadczyło o wątpliwościach, jakie w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy organ powziął co do ewentualnej podstawy materialnoprawnej przyszłej decyzji. W takim przypadku, organ nie może uchylić się od podjęcia czynności postępowania, które w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego albo zakończy się decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, albo umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe (zob. T. Lewandowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 14 września 2010 r. II OSK 1377/09, teza 3, publ. LEX/l.2012). Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem jedynie dla wstępnego etapu oceny wniosku. Tymczasem rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane w związku z dokonaną merytoryczną oceną akt sprawy, co zasadniczo mogło nastąpić po wszczęciu postępowania administracyjnego i jego przeprowadzeniu. Odmowa wszczęcia postępowania nie nastąpiła zatem z przyczyn formalnych wskazanych w art. 61a § 1 k.p.a. Należy też zauważyć, że w wyniku analizy okoliczności sprawy organ nie wykluczył zasadności prowadzenia postępowania na podstawie art. 66 Prawa budowlanego z tego względu, że uznał, iż przepis ten nie ma w sprawie zastosowania, gdyż ustalony stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotezie normy ustanowionej w ww. przepisie, ale z tej przyczyny, iż przyjął, że doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem nie wymaga wydania decyzji, gdyż nieprawidłowości usunięte zostaną dobrowolnie przez wspólnotę. Ustalenia przyjęte za podstawę zaskarżonych postanowień wskazują więc, że okoliczności sprawy nie przystają do omawianej przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. Założenie organów, iż nieformalna deklaracja wspólnoty w sprawie podjęcia działań zmierzających do usunięcia usterek skutkuje brakiem podstaw do działania administracji w formach władczych, jest całkowicie nieuprawnione. Złożenia tego rodzaju nieformalnego oświadczenia nie można uznać za załatwienie sprawy w drodze administracyjnoprawnej czy też ewentualnie cywilnoprawnej, gdyż nie stanowi przypadku stosowania w postępowaniu administracyjnym konsensualnej prawnej formy działania administracji (np. umowy) zastępującej działania władcze. Nie można więc uznać, że nieposiadające waloru prawnie wiążącej czynności oświadczenie przewodniczącego wspólnoty w sprawie podjęcia działań w celu uczynienia zadość żądaniom skarżącego stanowi o pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, uzasadniającej odmowę jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z podobnych względów nie utrzymuje się teza wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w świetle której brak podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o podstawę materialnoprawną wynikającą z art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wywieść należy z tego, że w wyniku działań organów nadzoru budowlanego i inwestora doszło do usunięcia wad w instalacji wentylacyjnej budynku. Nie jest to bowiem przypadek wywiedzenia, w wyniku dokonanej przez organy wykładni przepisów materialnego prawa administracyjnego, braku podstaw do rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania strony w drodze decyzji, uzasadniających odmowę wszczęcia postepowaniu w oparciu o normę wynikającą z art. 61a § 1 k.p.a. Należy stwierdzić ponadto, że ustalenie to, jako błędne, skarżący kasacyjnie skutecznie zakwestionował w drodze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy w istocie nie wynika, jak zasadnie podnosi skarżący, że doszło do wyeliminowania usterek. Podstawę wyrokowania stanowiło bowiem jedynie przyjęte za organami ustalenie, że "wspólnota mieszkaniowa podjęła działania zmierzające do ustalenia zakresu usterek technicznych i podjęła natychmiastowe działania w celu ich usunięcia". Nie sposób nie zauważyć, że stwierdzenie to nie jest równoważne ustaleniu, że nieprawidłowości usunięto. Odnosząc się do tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił okoliczności wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 marca 2016 r., II SA/Po 53/16, w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015r. Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Przedmiotem sprawy rozpoznanej przez WSA w Poznaniu ww. wyrokiem była prawidłowość podłączenia przewodów kominowych, instalacji wentylacji oraz instalacji odprowadzania spalin z pieców gazowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w K., dla którego zostało wydane pozwolenie na użytkowanie z dnia 25.07.2011r. Podstawę faktyczną wydanego wyroku oraz kontrolowanych przez Sąd decyzji organów nadzoru budowlanego stanowiło bezsporne ustalenie, że na etapie budowy budynku wielomieszkaniowego przy ul. [...] w K. nieprawidłowo wykonano piony kominowe, zmniejszając tym samym ilość przewodów kominowych w tych pionach. Przeprowadzona ekspertyza potwierdziła zmniejszenie ilości wybudowanych kominów, brak nawiewów do mieszkań, niedrożne nawiewniki do łazienek, w których znajdują się kotły gazowe z otwartą komorą spalania. System wentylacji w przedmiotowym budynku jest w nieprawidłowym stanie technicznym, co stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Przy czym bezspornie organy ustaliły, że stan ten nie jest następstwem zużycia technicznego obiektu, ale odstępstwem od zatwierdzonego pod nr [...] z [...] października 2009r. przez Starostę Kępińskiego projektu budowlanego, skoro nie wybudowano wszystkich pionów kominowych, tak jak to przewidywał zatwierdzony projekt budowlany. Powyższe ustalenia wskazują na to, że jeszcze w dacie wydawania kontrolowanej przez Sąd w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Po 53/16, decyzji z [...] grudnia 2015 r. system wentylacji w budynku był w nieprawidłowym, stwarzającym zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, stanie technicznym. Oczywiste naruszenie przez organy obu instancji art. 61a § 1 k.p.a. polegające na odmowie wszczęcia postępowania, pomimo stwierdzenia przez nie wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek z art. 66 Prawa budowlanego przed wszczęciem postępowania administracyjnego i w konsekwencji naruszenie tego artykułu ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy, czego nie zauważył Sąd I instancji, czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych postanowień. Na obecnym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie ma potrzeby przesądzania, w oparciu o jaką podstawę materialnoprawną, po przekazaniu organom sprawy do ponownego rozpatrzenia, toczyć się ma postępowanie administracyjne z następujących względów. Po pierwsze, skarżący zasadnie podnosi, że we wniosku wszczynającym postępowanie nie jest on zobowiązany do wiążącego organy wskazania właściwego trybu postępowania, w oparciu o który skarżący mogłaby skutecznie podjąć działania zmierzające doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. W toku rozpoznawania sprawy obowiązuje ograniczona rozporządzalność sprawą. To organ administracji publicznej, na podstawie przepisu materialnego prawa administracyjnego, wyprowadza zapisany hipotetyczny stan faktyczny sprawy i na tej podstawie wyznacza granice postępowania wyjaśniającego, dowody dla ustalenia okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne, formę postępowania wyjaśniającego (B. Adamiak, Zagadnienia ogólne procesowego prawa administracyjnego [w:] System prawa administracyjnego, t. 9, pod red. R . Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, s. 136). Tym samym dopiero ustalenia dokonane przez organ I instancji zdeterminują treść rozstrzygnięcia i jego podstawy prawnej. Zauważając, że aczkolwiek art. 51 i art. 66 Prawa budowlanego nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż dotyczą innych stanów faktycznych i prawnych, choć oba te tryby służą doprowadzaniu obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sytuacji stwierdzenia zagrożenia bezpieczeństwa, sąd kasacyjny przyjmuje, że wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o normy wynikające z art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie wyklucza a priori możliwości wdrożenia procedury naprawczej w trybie art. 66 ww. ustawy. Dokonanie w toku postępowania ustaleń, iż stwierdzone usterki techniczne są tego rodzaju, że sprawiają, iż obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowi ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska lub jest użytkowany w sposób prowadzający ww. zagrożenie uzasadnia prowadzenie postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego, jako gwarantującego szybszą i skuteczniejszą ochronę przed stwierdzonym zagrożeniem. Innym zasadniczym powodem odstąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny od wiążącego wskazania trybu dalszego postępowania jest jednakże to, że w związku z licznymi wnioskami skarżącego dotyczącymi wydania decyzji oraz podjęcia innych środków przewidzianych w przepisach ustawy Prawo budowlane w stosunku do budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] w związku z nieprawidłowościami technicznymi, namnożyła się nadmiernie ilość postępowań administracyjnych w sprawie doprowadzenia ww. obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami w zakresie instalacji wentylacyjnej nawiewno - wywiewnej i instalacji gazowej. Stwierdzając, że w dacie, w której zapadły zaskarżone do Sądu I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organy nie miały podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że po przekazaniu sprawy organowi I instancji w celu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącego z dnia 23 maja 2014 r. organ powinien ustalić, czy ww. wniosek z 23 maja 2014 r., który zainicjował kontrolowane obecnie postępowanie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nie dotyczy na aktualnym etapie sprawy żądania załatwienia sprawy uprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, co skutkować będzie musiało odmową wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i wobec tego, że istota sprawy została wyjaśniona, rozpoznając skargę, uchylił zaskarżone przed Sądem I instancji postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wobec uwzględnienia skargi organ administracji będzie zobowiązany ponownie rozpoznać wniosek skarżącego w przedmiocie wszczęcia postępowania uwzględniając wykładnię art. 61a § 1 k.p.a. przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 2 i art. 200 p.p.s.a.