I OSK 2568/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2287/13 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z dniem 1 czerwca 2003 r. własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2287/13, uchylił zaskarżoną przez Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z dniem 1 czerwca 2003 r. własności nieruchomości. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] czerwca 2003 r. przez Skarb Państwa własności działek: nr 4/44 o pow. 0,0427 ha, nr 4/68 o pow. 0,1288 ha i nr 4/79 o pow. 0,1282 ha położonych w Warszawie z obrębu [...], nieodpłatne nabycie przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu oraz własności budowli i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie - Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powołując się na art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 28 lutego 2003 r. ww. nieruchomość była własnością M. K. (KW nr [...]) i znajdowała się we władaniu PKP SA. Powyższe potwierdzają: pismo PKP S.A. Zarządu Nieruchomości w Warszawie z 14 lutego 2001 r., wypis z rejestru gruntów, pisma Urzędu Miasta Warszawy z 5 stycznia 2011 r. i 9 grudnia 2010 r., wykaz środków trwałych, z których wynika, że 28 lutego 2003 r. na tej nieruchomości znajdowała się infrastruktura kolejowa PKP S.A. Stwierdzając, że bocznica kolejowa nie jest linią kolejową, organ za konieczne uznał jednoznaczne ustalenie, czy w dniu 28 lutego 2003 r. sporna nieruchomość (w całości albo w części) wchodziła w skład linii kolejowej. Skargę na powyższą decyzję wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na rażące naruszenie art. 7, art. 80 i art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozważaniach Sąd pierwszej instancji wskazał, że poddana kontroli Sądu decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., oraz że zgodnie z brzmieniem tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a., Sąd stwierdził, że konieczność uzupełnienia dowodów nie jest sama w sobie wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się bowiem w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest zatem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. II OSK 633/05). W związku z powyższym, pomimo uznania za słuszne stanowiska organu odwoławczego co do konieczności jednoznacznego ustalenia w kontekście przesłanek z art. 37a powołanej ustawy z dnia 8 września 2000 r. kluczowej w tej sprawie okoliczności, czy sporna nieruchomość wchodziła w dniu 28 lutego 2003 r. w skład linii kolejowej, Sąd stwierdził, że ocena ta winna być dokonana na podstawie już zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z ewentualnym jego uzupełnieniem w trybie art. 136 k.p.a. Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajdują się wprawdzie zarówno dokumenty wskazujące, że na przedmiotowej nieruchomości w dniu 28 lutego 2003 r. nie znajdowała się linia kolejowa, jak i przeciwne - oparte w głównej mierze na oświadczeniach strony skarżącej - niemniej uznał, że rzeczą organu odwoławczego było dokonanie rzetelnej oceny wyników postępowania dowodowego, tak co do wiarygodności, jak i mocy dowodowej zarówno poszczególnych złożonych do akt sprawy dowodów, jak i ich oceny łącznej. Sąd podniósł także, że wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3). W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia istotnych rozbieżności w materiale dowodowym bez ich wyspecyfikowania, a następnie próby wyjaśnienia stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989, nr 2, poz. 68). Ponadto Sąd wskazał, że jedynie w sytuacji, gdyby organ odwoławczy, w oparciu o materiał dowodowy oceniony według ww. kryteriów, ewentualnie uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a., doszedł do odmiennych wniosków niż organ pierwszej instancji mógłby uchylić decyzję z dnia 21 sierpnia 2012 r. i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ze względu na treść art. 15 k.p.a. Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik organu odwoławczego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że zakres przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji postępowania dowodowego oraz niewyjaśnienie zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii zajęcia działek pod linię kolejową, nie uzasadniał uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę Mazowieckiego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że Minister Infrastruktury i Rozwoju, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., uchylił się od merytorycznej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że dopiero ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego i dojście przez organ odwoławczy do odmiennych, niż organ pierwszej instancji, wniosków, dałoby podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, podczas gdy w art. 138 § 2 k.p.a. zostały sformułowane w sposób odmienny podstawy wydania decyzji kasacyjnej, a przeprowadzenie zupełnie nowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polskie Koleje Państwowe S.A. wniosły o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna organu nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Warszawie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i 136 k.p.a. Nadto zarzucił też naruszenie art. 77, 80 i 15 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza wydanego wyroku nie potwierdza zarzutów skargi. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego artykułu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zakres kontroli instancyjnej przyznany organowi odwoławczemu jest szeroki i obejmuje badanie prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem prawnym i faktycznym. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że konieczność uzupełnienia dowodów nie jest sama w sobie wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy drugiej instancji nader często zapominają o art. 136 k.p.a., który pozwala na uzupełnienie materiału dowodowego w ramach toczącego się przed organem odwoławczym postępowania. Przeprowadzenie dowodu mieści się, jak zauważa WSA w Warszawie, w kompetencji organu odwoławczego, a wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia powinno być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, stanowisko co do tego czy sporna nieruchomość wchodziła 28 lutego 2003 r. w skład linii kolejowej winna być dokonana w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Jak wynika z akt sprawy organy zebrały już materiał dowodowy i trzeba podjąć decyzję. To, że część materiałów wskazuje, że na przedmiotowej nieruchomości nie znajdowała się linia kolejowa, a część mówi coś przeciwnego nie zwalnia organu od zajęcia stanowiska, a ewentualne uzupełnienie dowodów może odbyć się w ramach toczącego się postępowania przed organem odwoławczym. Do wyników toczącego się postępowania organ odnosi się w uzasadnieniu decyzji, gdzie wskazuje fakty, które uznał za udowodnione i na których oparł swoje rozstrzygnięcie ale też ustosunkowuje się do tych dowodów, którym odmówił wiarygodności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 k.p.a. przez uznanie, że gdyby organ II instancji w oparciu o materiał dowodowy oceniony na podstawie procedury administracyjnej, ewentualnie uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. doszedł do odmiennych wniosków niż organ I instancji mógłby uchylić decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze względu na treść art. 15 k.p.a. WSA w Warszawie przedstawił tu hipotetyczną sytuację, ale z punktu widzenia wspomnianego przepisu art. 15 k.p.a. rozumowanie Sądu jest prawidłowe. Jeżeli organ odwoławczy prowadząc postępowanie uzna, że stan prawny i faktyczny będzie odmienny od tego, który przyjął organ pierwszej instancji wtedy uzasadnione może być uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania celem zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Z uwagi na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw oddalił na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.