I OSK 435/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P., J. R. i E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 204/16 w sprawie ze skargi M. P., J. R. i E. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz M. P., J. R. i E. K. solidarnie kwotę 1.291 (tysiąc dwieście dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 204/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. P., J. R. i E. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] listopada 1983 r., nr [...] została wywłaszczona nieruchomość położona w Lublinie, obecnie w pobliżu ul. [...] i [...] o łącznej powierzchni [...]ha, składająca się z działek oznaczonych dawnymi numerami [...] o powierzchni [...]ha, [...] o powierzchni [...]ha i [...] o powierzchni [...]ha, stanowiąca własność C. i H. małżonków S. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Dyrektora Inwestycji Miejskich w Lublinie zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", za odszkodowaniem ustalonym w kwocie [...] zł. Spadkobiercy poprzednich właścicieli przedmiotowych działek wystąpili w dniu 29 sierpnia 2012 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, obecnie wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] (obręb [...], arkusz 1). W trakcie przeprowadzonych w dniu 25 kwietnia 2013 r. oględzin nieruchomości ustalono, że teren oznaczony w dokumentacji geodezyjnej nr [...] jest zajęty pod plac parkingowy z kostki, chodnik z kostki oraz trawnik pod budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]. Teren oznaczony nr [...] jest w całości niezabudowany, niezagospodarowany, porośnięty trawą. Teren nr 2/3 jest wyłożony kostką i przylega do altany śmietnika. Teren oznaczony jako nr [...] wyłożony jest kostką i stanowi część dojazdu do bloku mieszkalnego przy ul. [...]. Natomiast teren oznaczony jako nr [...] w znacznej części stanowi grunt niezagospodarowany, niezabudowany, porośnięty trawą i samosiejką, zaśmiecony. W części południowo – wschodniej obejmuje część parkingu strzeżonego o nawierzchni ziemnej, ogrodzonego siatką drucianą na słupkach metalowych, który w pozostałej części położony jest na działce nr [...]. Teren oznaczony nr [...] zajęty jest z kolei pod fragment jezdni asfaltowej, stanowiącej drogę dojazdową do budynku przy ul. [...]. W trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 26 kwietnia 2013 r. wnioskodawczynie stwierdziły, że parking na działkach nr [...] i [...] nie służy mieszkańcom osiedla, a jest obiektem komercyjnym. Powierzchnia parkingu nie jest utwardzona i brak jest na nim wytyczonych stanowisk postojowych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Starosta Lubelski orzekł o zwrocie ww. nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z kopii fragmentu rysunku planszy podstawowej planu "[...]" Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego Zarządzeniem Nr 22 Prezydenta Miasta Lublin z dnia 17 sierpnia 1976 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym P.W.R.N., Nr 11 z dnia 24 września 1976 r. przekazanego wraz z kopią fragmentu tekstu przedmiotowego planu wynika, że teren zawnioskowany do zwrotu objęty był następującymi ustaleniami realizacyjnymi: projektowane działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] UA rezerwa terenu pod obiekt bazy MZBM dla osiedla, projektowane działki nr [...], nr [...] i nr [...] – 19 i 21 KS teren przeznaczony pod budowę wielopoziomowych garaży halowych dla osiedla [...] i [...]. Ilość kondygnacji nadziemnych - 3, ilość samochodów - minimum 300 w jednym obiekcie. Działka nr [...] objęta była ustaleniami realizacyjnymi 20 ZI – zieleń izolacyjna pomiędzy garażami halowymi. Ponadto, z pisma z Urzędu Miasta Lublin z dnia 13 czerwca 2013 r. wynika, że nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot nie są przedmiotem najmu, dzierżawy, ani innych praw obligacyjnych lub rzeczowych. Jednocześnie poinformowano, że część działki nr [...] objęta jest uchwałą Rady Miasta Lublin Nr 730/XI/2013 z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie wydzierżawienia w drodze bezprzetargowej nieruchomości stanowiących własność Gminy Lublin, przy czym umowa dzierżawy nie została dotychczas podpisana. W ocenie organu obszar oznaczony jako projektowane działki: nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha stał się zbędny na cel, w związku z realizacją którego nastąpiło jego wywłaszczenie. Wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie nieruchomości na rzecz uprawnionych. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Lublin, Wojewoda Lubelski uchylił decyzję organu I instancji w części orzekającej o zwrocie projektowanej działki nr [...] o pow. [...]ha i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. Jednocześnie organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zwrotu przez wnioskodawców odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W pozostałej części organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wniosła Gmina Lublin. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 1056/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że organy badając zasadność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości prawidłowo sięgnęły do obowiązującego w dacie wywłaszczenia, tj. w dniu 19 października 1983 r. Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego "[...]". Jednakże dla pełnego, nie budzącego wątpliwości wyjaśnienia czy cel wywłaszczenia przedmiotowej działki nie został zrealizowany, niezbędne jest odniesienie się do treści zatwierdzonego w dniu 10 października 1988 r. Ogólnego Planu Realizacyjnego "[...]", który przewidywał realizację na działce nr [...] parkingu, czyli elementu infrastruktury osiedla mieszkaniowego analogicznego do tego, który tam istnieje. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta Lubelski w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] uznał, że obszar oznaczony jako projektowane działki oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], stał się zbędny na cel, w związku z realizacją którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie nieruchomości na rzecz uprawnionych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Lublin, orzekł: 1) uchylić zaskarżoną decyzję w punkcie I, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, dotyczącym zwrotu nieruchomości położonej w Lublinie w pobliżu ul. [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno – prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lublinie pod nr [...] jako projektowane działki: nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha (obr. [...], ark. 1); 2) odmówić zwrotu ww. działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; 3) w pozostałej części, tj. w punkcie II utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda nie podzielił przeprowadzonej przez organ I instancji oceny dowodów zgromadzonych w odniesieniu do projektowanych działek. Za zasadne uznał natomiast umorzenie postępowania w stosunku do działki nr [...] z uwagi na cofnięcie przez wnioskodawczynie wniosku w tym zakresie. Organ odwoławczy uznał, że cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości został zrealizowany, poprzez urządzenie infrastruktury osiedlowej, tj. dróg dojazdowych do budynków mieszkalnych, chodników, trawników, otoczenia altany śmietnikowej (wyłożenia kostką) czy parkingów i zieleni osiedlowej. Jak wynika z obowiązującego w dacie wywłaszczenia Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Lublin [...], teren projektowanych w dokumentacji geodezyjnej działek o numerach [...], [...], [...], [...] przeznaczony był na realizację obiektów bazy MZBM. Teren oznaczony jako projektowane działki nr [...] i nr [...] przeznaczony był na budowę wielopoziomowych, trójkondygnacyjnych garaży halowych. Z kolei teren projektowanej działki nr [...] przeznaczony był częściowo pod budowę wielopoziomowych trójkondygnacyjnych garaży halowych, a częściowo na zieleń izolacyjną pomiędzy garażami halowymi. Jednakże zrealizowane po wywłaszczeniu zagospodarowanie przedmiotowego terenu nie odbiega od realizacji głównego celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu – budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". Koncepcje zagospodarowania tego osiedla z biegiem lat ulegały doprecyzowaniu, co potwierdza sam zapis w decyzji wywłaszczeniowej oraz ustalenia Ogólnego Planu Realizacyjnego "[...]", który na obszarze działki nr [...] przewidywał realizację parkingu strzeżonego na 150 stanowisk. Na przedmiotowej działce wprawdzie nie doszło do realizacji bazy MZBM, co zdaniem organu odwoławczego dodatkowo przemawia za tym, że realizacja na tym terenie infrastruktury osiedla stanowi zamierzony cel wywłaszczenia, bowiem tego typu bazy nie można uznać za element infrastruktury osiedla. Wojewoda wskazał także na potrzebę rozróżnienia "zmiany" celu wywłaszczenia od "modyfikacji lokalizacji inwestycji". Zmiana celu wywłaszczenia to jakościowa zmiana lokalizacji, polegająca na zmianie charakteru celu, a o modyfikacji lokalizacji można mówić wtedy, kiedy mieści się ona w celu uzasadniającym wywłaszczenie (w niniejszej sprawie budowa osiedla mieszkaniowego). W ocenie organu odwoławczego nie zostały zatem spełnione przesłanki uzasadniające zwrot przedmiotowych nieruchomości. W skardze na ww. decyzję Wojewody Lubelskiego M. P., J. R. i E. K. zarzuciły: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), dalej u.g.n.; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i art. 107 k.p.a.; 3) naruszenie prawa materialnego poprzez odmowę zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.; 4) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wskazał, że przedmiotowe nieruchomości nie stały się zbędne na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu. W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo zebrał materiał dowodowy i należycie na jego podstawie ustalił, że nieruchomość nabyto pod realizację budownictwa mieszkaniowego (budowa osiedla mieszkaniowego). Na podstawie zgromadzonych dokumentów oraz protokołów z oględzin prawidłowo ustalono, że na przedmiotowych działkach istnieje infrastruktura związana z wybudowanym osiedlem mieszkaniowym, tj. chodnik z kostki brukowej, wyłożone taką kostką otoczenie altany śmietnika oraz dojazd do bloku, fragment jezdni asfaltowej i trawnik przy bloku (działki nr [...], [...], [...], [...]). Część nieruchomości jest niezagospodarowana, porośnięta trawą i samosiejkami (działki nr [...] i [...]). Natomiast na działce nr [...] i na części działki nr [...] istnieje prywatny parking strzeżony. Sąd uznał za zasadny pogląd organu II instancji, że na przedmiotowych działkach zrealizowany został cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego i to w terminach określonych w art.137 u.g.n. Organ odwoławczy wykonał także zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Lu 1056/13, którymi to zaleceniami był związany na mocy art. 153 p.p.s.a. Zasadnie przeanalizowano także ustalenia Ogólnego Planu Realizacyjnego "[...]" z 1988 r. Plan ten przewidywał realizację parkingu strzeżonego na 150 stanowisk. Słusznie zatem uznano, że z biegiem lat koncepcje zagospodarowania tego osiedla ulegały doprecyzowaniu. Sąd podzielił przy tym pogląd, że fakt, iż na działkach [...], [...], [...] i [...] nie doszło do realizacji bazy MZBM dodatkowo przemawia za prawidłowością realizacji na tym terenie infrastruktury osiedla, która stanowi zamierzony cel wywłaszczenia. Budowy tego typu bazy nie można byłoby uznać za element infrastruktury. Wskazanie przez skarżących na fakt niezabudowania kilku działek, na których rośnie trawa i samosiejki, a także leżą śmieci - może wskazywać jedynie na niegospodarność i zaniedbania aktualnego właściciela lub zarządcy. Ponadto przedmiotowe nieruchomości położone są między wysokimi budynkami wielorodzinnymi, tak więc istniejąca przestrzeń z częściowo urządzoną zielenią daje poczucie izolowania mieszkańców od uciążliwości związanych z zamieszkiwaniem w mieście. Z tych względów, w ocenie Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut, że organy administracji wadliwie przyjęły, że na przedmiotowych działkach została zrealizowana infrastruktura osiedla mieszkaniowego. Również za niezasadny uznano zarzut, że na jednej z działek (i części drugiej) urządzono parking strzeżony, a zatem jest to działalność komercyjna, sprzeczna z celem wywłaszczenia. Z parkingu tego mogą bowiem korzystać mieszkańcy osiedla. Stwarza on możliwości zabezpieczenia samochodów tych mieszkańców. Sąd podzielił także pogląd przedstawiony przez Wojewodę, że nastąpiła modyfikacja celu wywłaszczenia, bowiem plan dopuszczał wybudowanie garaży na części tego terenu, natomiast w tym miejscu urządzono parking. Cel wywłaszczenia został zatem zrealizowany, co wynika nie tylko z dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, lecz jest także faktem powszechnie znanym (od wielu lat istniejące osiedle "[...]"). Oczywisty jest także fakt, że nieruchomość wywłaszczona została przed 27 maja 1990 r., a budowa osiedla mieszkaniowego – czyli realizacja celu wywłaszczenia – nastąpiła w latach 90-tych ubiegłego wieku (zatem przed 22 września 2004 r.). Zarzut skarżących dotyczący oparcia rozstrzygnięcia organu odwoławczego m.in. o Ogólny Plan Realizacyjny "[...]" z października 1988 r. Sąd uznał także za niezasadny. Zarówno organy orzekające, jak i Sąd były bowiem związane zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Lu 1056/13. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły M. P., J. R. i E. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 2 k.p.a. oraz 75 § 1 zd. 1 k.p.a., tj. poprzez wydanie orzeczenia na podstawie akt sprawy nie zawierających oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii Ogólnego Planu Realizacyjnego osiedla "[...]" zatwierdzonego w dniu 10 października 1988 r., którego ustalenia, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 lipca 2014 r. miały być pomocne dla ustalenia celu wywłaszczenia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, wynikającym z błędnego przyjęcia, iż Wojewoda Lubelski wszechstronnie i wyczerpująco zebrał oraz rozważył materiał dowodowy, a także uznania za wiarygodny dowód (niepoświadczonej za zgodność z oryginałem) odbitki ksero będącej rzekomo fragmentem "Ogólnego Planu Realizacyjnego osiedla "[...]" z 1988 r. w sytuacji, gdy pozostałe dokumenty tj. decyzja [...] oraz decyzja [...] dotyczące osiedla "[...]" zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez pracownika Urzędu Miasta Lublin, co wywołuje oczywiste wątpliwości co do wiarygodności kserokopii dokumentu, na którym swoje rozstrzygnięcie oparł jednak Wojewoda i co następnie zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny, 3) art. 153 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uznanie, że Sąd rozpoznając skargę był związany oceną prawną, iż podstawę rozstrzygnięcia organów administracji w niniejszej sprawie ma stanowić Ogólny Plan Realizacyjny osiedla "[...]" z 1988 r., podczas, gdy takie wskazanie lub ocena prawna nie wynika z uzasadnienia wydanego wcześniej wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 1056/13; 4) art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. (co doprowadziło do niezastosowania art. 136 u.g.n.) poprzez uznanie, że organ II instancji prawidłowo zebrał i ocenił dowody w sytuacji, gdy z analizy akt sprawy wynika, iż w dniu wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości działki ewidencyjnej [...] nie była przedmiotem umowy dzierżawy, gdyż umowa ta została zawarta później, co oznacza, iż nie mógł w tym okresie znajdować się na niej parking, co prowadzi do wniosku, iż cel wywłaszczenia nie mógł zostać zrealizowany. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że parking mieszczący się na części działki ewidencyjnej został wybudowany zgodnie z przepisami, w sytuacji, gdy zgodnie z ww. przepisami prawa budowlanego do wybudowania parkingu na 150 miejsc wymagane jest uzyskanie stosownego pozwolenia na budowę, a pozwolenie takie w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nigdy nie zostało wydane. 2) art. 136 w zw. z 137 § 1 u.g.n. poprzez odmowę zastosowania tych przepisów w stanie faktycznym niniejszej sprawy, podczas gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (czyli do roku 1990), nie rozpoczęto żadnych prac związanych z realizacją celu określonego w decyzji a teren w całości pozostawał niezagospodarowanym nieużytkiem, która to okoliczność stanowiła samoistną przesłankę do orzeczenia zwrotu nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Lublin wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna. W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Z uwagi na charakter zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, zasadnym jest odniesienie się do nich w pierwszej kolejności. Mianowicie odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że parking został wybudowany zgodnie z przepisami, w sytuacji gdy do wybudowania parkingu na 150 miejsc wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a takie pozwolenie nigdy nie zostało wydane, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Po pierwsze należy wskazać, że w sytuacji gdy realizacja celu wywłaszczenia związana była z budową (inwestycją budowlaną), to dla oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości dla takiego celu nie ma znaczenia, czy prace budowlane wykonywane były w oparciu o pozwolenie na budowę czy tez bez takiego pozwolenia. Nieuzyskanie takiego pozwolenia nie jest bowiem w świetle art. 137 u.g.n. przesłanką oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Po drugie w niniejszej sprawie zostało wydane pozwolenie na budowę decyzją wydaną przez Urząd Miejski w Lublinie Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1997 r. W drugim zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 136 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez odmowę ich zastosowania w niniejszej sprawie, mimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (czyli do roku 1990 r. nie rozpoczęto żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia). Zarzut ten jest niezasadny, a zagadnienie dotyczące możliwości stosowania terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. do stanów faktycznych, które miały miejsce w czasie gdy nie obowiązywały przedmiotowe terminy był już rozważany w orzecznictwie sądowym. Mianowicie określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1 u.g.n., który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie do prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym biegu terminów warunkujących zwrot nieruchomości nie można odnosić do wywłaszczenia dokonanego przed wejściem w życie przepisów przewidujących te terminy, a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, albowiem decyzja wywłaszczeniowa została wydana [...] listopada 1983 r. Stąd też wskazany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 136 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. jest niezasadny i nie zasługuje na uwzględnienie. Natomiast odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, to częściowo są one zasadne. Zasadne są zarzuty sformułowane w pkt 2 i w pkt 4 dotyczące błędnego przyjęcia przez Sąd, że Wojewoda Lubelski wszechstronnie i wyczerpująco zebrał i rozważył materiał dowodowy w sprawie, w szczególności, że w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, poprzez odmienną ocenę tego materiału wydaje decyzję reformatoryjną. Nadto ta odmienna ocena zebranego materiału dowodowego dokonana została w sposób niepełny, albowiem odnosi się tylko do niektórych elementów (składników) stanu faktycznego, a nie obejmuje całości przedmiotu sprawy. Mianowicie przedmiotem postępowania o zwrot jest nieruchomość o łącznej pow. ok. [...]ha, która składa się z trzech wyraźnie wyodrębnionych części fizycznych utworzonych z poszczególnych działek ewidencyjnych (projektowanych). Można zatem wyróżnić: działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni około [...]ha, które zlokalizowane są obok budynku mieszkalnego przy ul. [...], na których znajdują się: plac parkingowy z kostki, chodnik z kostki, trawnik pod budynkiem, jak również dojazd do budynku. Druga część fizyczna przedmiotowej nieruchomości to działka nr [...] o pow. ok. [...]ha na której znajduje się parking strzeżony i trzecią część stanowi działka nr [...] o pow. ok. [...]ha. Zarówno organ II instancji jak i Sąd oceniając stan faktyczny w sprawie przede wszystkim odnosili się do tej części nieruchomości na której zlokalizowany jest parking strzeżony, tj. działki nr [...] wskazując i uzasadniając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a budowa parkingu na 150 miejsc w miejsce wielopoziomowego garażu halowego nie stanowi zmiany celu wywłaszczenia, a jego modyfikację. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza jego modyfikacja, jeżeli ten podstawowy cel jest nadal realizowany. Ustalenia te poczynione zostały między innymi w oparciu o takie dowody jak: Ogólny Plan Realizacyjny "[...]" z 1988 r., decyzje o warunkach zabudowy z 1996 r., decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 22 lipca 1997 r., oględziny. Należy wyraźnie podkreślić, że z tymi ustaleniami i ich oceną prawną zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodzić się należy również z ustaleniami i ich oceną dotyczącymi tej części nieruchomości, którą stanowią działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zlokalizowane obok budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela ukształtowane w orzecznictwie stanowisko dotyczące oceny zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku gdy celem wywłaszczenie była budowa osiedla mieszkaniowego. Osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również wszystkie inne obiekty i urządzenia techniczne składające się na infrastrukturę osiedla takie jak; budynki handlowe, usługowe, oświatowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, ciągi piesze (chodniki). Można stwierdzić, że osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Mając powyższe na względzie należy się również zgodzić z ustaleniami i oceną dotyczącą tej części nieruchomości, którą stanowią działki ewidencyjne o nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Natomiast zadaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego brak jednoznacznych ustaleń i oceny co do tej części nieruchomości, którą stanowi działka ewidencyjna nr [...] o pow. ok. [...]ha. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji odnośnie działki nr [...] stwierdza, że działka ta przeznaczona była pod budowę wielopoziomowych garaży halowych (podobnie jak działka nr [...]) i ogólnie wskazuje, że zrealizowane po wywłaszczeniu zagospodarowanie przedmiotowego terenu nie odbiega od realizacji celu wywłaszczenia, mając na uwadze parking strzeżony znajdujący się na działce nr [...]. Natomiast Sąd wskazuje, że na części działki nr [...] znajduje się parking, a część działki nr [...] i nr [...] jest niezagospodarowana porośnięta trawą i samosiejkami (s. 10 uzasadnienia), a także podnosi, że fakt niezagospodarowania działek na których rośnie trwa, samosiejki, a także leżą śmieci może wskazywać jedynie na niegospodarność i zaniedbania aktualnego właściciela lub zarządcy (s. 11 uzasadnienia). Sąd stwierdza także "Ponadto przedmiotowe nieruchomości położone są miedzy wysokimi budynkami wielorodzinnymi, tak więc istniejąca przestrzeń z częściowo urządzoną zielenią daje poczucie izolowania mieszkańców od uciążliwości związanych z zamieszkiwaniem w mieście". Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego w tym zakresie, a więc dotyczącym tej części nieruchomości, którą stanowi działka ewidencyjna nr [...] brak jednoznacznych i pełnych ustaleń, które pozwoliłby stwierdzić, czy spełniona została, czy też nie spełniona została przesłanka zwrotu. Z akt wynika, że tylko niewielka część działki nr [...] (w części południowo-wschodniej) objęta jest parkingiem strzeżonym, stąd też bardzo ogólnie sformułowane stanowisko Wojewody, że zagospodarowanie tej działki nie odbiega od realizacji celu wywłaszczenia z uwagi na znajdujący się parking jest nieadekwatne do stanu faktycznego. Z kolei Sąd zwraca uwagę, że tylko na części działki nr [...] znajduje się parking, a co do pozostałej części tej działki formułuje przytoczone wyżej stanowisko. Jednak w okolicznościach faktycznych tej sprawy ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy zauważyć, że działka ewidencyjna nr [...] nie tylko nie jest położona między wysokimi budynkami mieszkalnymi, ale działka ta w ogóle nie znajduje się między budynkami mieszkalnymi. Jak wynika z mapy, opisu w operacie szacunkowym, a także obrazu satelitarnego w mapach google, działka nr [...] położona jest poza zabudową mieszkaniową, zlokalizowana jest w swoistym narożniku pomiędzy [...] od wschodu, a torami kolejowymi od zachodu. Takie usytuowanie działki na co nie zwraca uwagi ani Wojewoda, ani Sąd I, jak również wskazane wyżej bardzo fragmentaryczne, a nadto różne odniesienie się co do okoliczności dotyczących tej działki sprawia, że możliwość oceny, czy spełniona/ czy nie spełniona została przesłanka zwrotu jest co najmniej przedwczesna, albowiem byłaby oparta na stanie faktycznym, który nie został w sposób pełny i jednoznacznie ustalony, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia. Dlatego też skarga kasacyjna w części jest zasadna, zasadne są bowiem zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie dotyczącym prowadzenia postępowania dowodowego, a w konsekwencji ustaleń faktycznych co do działki ewidencyjnej nr [...] w tej części, która nie jest zajęta pod parking strzeżony. Dlatego też rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda będzie zobowiązany do poczynienia pełnych ustaleń co do tej działki i w zależności od ich wyniku ponownego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.