I OSK 2770/16

Dnia 9 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 225/16 w sprawie ze skargi T. S. na czynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w J. z dnia [...]grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną [pic] Wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 225/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę T.S. na czynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. T.S. złożył 13 listopada 2015 r. wniosek o przyznanie ze środków Funduszu Pracy jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej wskazując symbol podklasy działalności gospodarczej określony zgodnie z PKD: 69.10. Z Działalność prawnicza. Pismem z [...] grudnia 2015 r., Dyrektor PUP w [...] poinformował, że wniosek został rozpatrzony negatywnie, z tego powodu, że skarżący od 20 lipca do 20 grudnia 2015 r. odbywał staż na stanowisku asystenta prawnego i po zakończeniu stażu winien zostać zatrudniony przez pracodawcę, u którego odbywał staż. W dniu 21 grudnia 2015 r. do PUP w [...] wpłynęło wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie czynności z zakresu administracji publicznej w postaci odmowy przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej i przyznanie tych środków. W odpowiedzi, Dyrektor PUP w [...] podał, że T.S. w dniu 15 maja 2015 r. zarejestrował się w PUP w [...] jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, posiadająca wykształcenie wyższe prawnicze. Niezwłocznie po rejestracji ustalono dla niego II profil, a następnie opracowano Indywidualny Plan Działania. Jednym z działań określonych w IPD była propozycja stażu, w celu nabycia praktycznych umiejętności związanych z zawodem wyuczonym. Ta forma wsparcia została zaproponowana i zrealizowana przez PUP w [...]. Na podstawie zawartej w dniu 15 lipca 2015 r. umowy w sprawie odbywania stażu przez bezrobotnego - w ramach projektu Aktywizacja osób młodych pozostających bez pracy w powiecie [...] (I) realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego - w okresie od 20 lipca 2015 r. do 20 grudnia 2015 r., skarżący odbywał staż na stanowisku asystent prawny. Podstawą do zawarcia ww. umowy był wniosek o zawarcie umowy o zorganizowanie stażu dla osób bezrobotnych, w którym w punkcie 4 organizator zadeklarował zatrudnienie bezrobotnego po odbyciu stażu na okres nie krótszy niż 4 miesiące. W punkcie 5 wniosku organizator stażu wskazał skarżącego, jako kandydata do odbycia stażu. Na okoliczność spełnienia powyższego warunku organizator stażu podpisał promesę zatrudnienia beneficjenta stażu, gdzie zadeklarował zamiar zatrudnienia bezpośrednio po okresie odbycia stażu na okres, co najmniej 4 miesięcy. Dalej organ zaznaczył, że 21 grudnia 2015 r. tj. bezpośrednio po odbytym stażu, skarżący złożył oświadczenie, iż po zakończeniu odbywania stażu pracodawca zaproponował mu umowę o pracę, jednak odmówił on jej zawarcia z uwagi na to, że podejmuje własną działalność gospodarczą. Dyrektor stwierdził, że możliwość wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej wynika z art. 46 ust. 1 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zdaniem organu użycie w tym przepisie zwrotu "może" oznacza, że przyznanie bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej należy do tzw. sfery uznania administracyjnego, a przy rozpatrywaniu wniosku bezrobotnego w tym przedmiocie, organ winien wziąć pod uwagę nie tylko potrzeby wnioskodawcy, ale przede wszystkim racjonalne i efektywne wykorzystanie środków publicznych. Ponieważ wnioskodawca otrzymał pomoc w ramach stażu, a organizator stażu zobowiązał się do jego zatrudnienia po zakończeniu jego odbywania, organ dbając o efektywne wydatkowanie już zaangażowanych środków publicznych (przyznane i wypłacone stypendium z tytułu odbywania stażu oraz zwrot kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca odbywania stażu), musiał rozpatrzyć negatywnie wniosek o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej. Organ uznał, że odmowa przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej wynikała jedynie z troski i dbałości o rzetelne i racjonalne wydatkowanie środków Funduszu Pracy, ponieważ zawierając umowę z pracodawcą o organizację aktywnej formy przeciwdziałania bezrobociu (np. o organizację stażu) PUP zakłada, iż przyniesie ona realne rezultaty, w tym przypadku w postaci zatrudnienia po odbytym stażu. Angażowanie kolejnych środków publicznych, przy braku efektywności już wydatkowanych środków na aktywizację tego samego bezrobotnego stanowiłoby także rażące naruszenie zasad wynikających z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157 poz. 1240 ze zm.). W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na czynność z zakresu administracji publicznej z [...] grudnia 2015 r., skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 9aa ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i w zw. z art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b ustawy o finansach publicznych, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i pominięciu okoliczności istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy, przejawiającym się w: - uznaniu, że odmowa przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej wynikająca z uprzedniego zawarcia przez Dyrektora PUP w [...] umowy o organizację stażu z przyszłym pracodawcą stażysty zawierającej promesę zatrudnienia stażysty po odbyciu stażu na okres co najmniej 4 miesięcy jest rzetelnym, racjonalnym i efektywnym wydatkowaniem środków z Funduszu Pracy na aktywizację osoby bezrobotnej, w sytuacji gdy w kontrrelacji powyższego do pomocy w postaci jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej w formie Kancelarii Radcy Prawnego, to przeznaczenie środków z Funduszu Pracy na założenie wskazanej działalności gospodarczej w zaistniałym stanie faktycznym sprawy jest racjonalnym i efektywnym działaniem zmierzającym do skutecznej aktywizacji osoby bezrobotnej, bowiem prowadzi do uzyskania najlepszego efektu z poczynionego nakładu, oraz jest odpowiednią metodą służącą osiągnięciu ustawowego celu aktywizacji osoby bezrobotnej i prowadzi w konsekwencji do realnego rezultatu, jakim jest skuteczna aktywizacja zawodowa bezrobotnego, rozumiana zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 9aa ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jako działania mające na celu podjęcie i utrzymanie przez bezrobotnego odpowiedniej pracy lub działalności gospodarczej i przejawiająca się w pełnym i produktywnym zatrudnieniu, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy; - uznaniu, że przyznane wnioskodawcy uprzednio stypendium z tytułu odbywania stażu oraz zwrot kosztów dojazdu do miejsca odbywania stażu wyklucza dodatkową pomoc finansową z Funduszu Pracy z uwagi na to, iż wydatkowane już środki byłyby rozdysponowane nieefektywnie, w sytuacji gdy w zaistniałym stanie faktycznym efektywnym wydatkowaniem środków z Funduszu Pracy było zarówno udzielenie bezrobotnemu stypendium stażowego oceniane na dzień przyjęcia przez skarżącego propozycji stażu, jak również przyznanie bezrobotnemu określonej przez organ puli wnioskowanych środków na podjęcie działalności gospodarczej poprzedzone co najmniej rzeczowym i merytorycznym rozpoznaniem wniosku bezrobotnego o przyznanie powyższych środków oceniane z uwzględnieniem zaistniałych okoliczności na dzień złożenia tego wniosku; - art. 7, 8 i 77 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy, co polegało na nierozpatrzeniu stanu faktycznego sprawy i odgórnym uznaniu, że z uwagi na odbywanie stażu przez wnioskodawcę, oraz na promesę zatrudnienia stażysty po odbyciu stażu na okres co najmniej 4 miesięcy, wniosek o dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej winien być rozpoznany negatywnie, co w dalszej kolei godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, b) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, mianowicie: - § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej w zw. z art. 46 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmówienie uwzględnienia wniosku skarżącego o dofinansowanie działalności gospodarczej z powołaniem się na okoliczność odbywania stażu przez wnioskodawcę, oraz na promesę zatrudnienia stażysty po odbyciu stażu na okres co najmniej 4 miesięcy, w sytuacji gdy powyższe okoliczności które legły u podstaw odmowy uwzględnienia wniosku nie mieszczą się w katalogu zamkniętym z § 7 ust. 1 rozporządzenia, które to rozporządzenie uwzględnia już w swojej treści przesłanki racjonalnego gospodarowania środkami Funduszu Pracy z uwagi na treść art. 46 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zawierającego m.in. ustawowe zobowiązanie ministra właściwego do spraw pracy do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania bezrobotnemu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej przy uwzględnieniu "racjonalnego gospodarowanie środkami Funduszu Pracy"; 2. art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne odstąpienie od warunków udzielenia dotacji poprzez oparcie się na dowolnych przesłankach przyjętych przez organ, które zostały określone przez ten organ mianem "sfery uznania administracyjnego", podczas gdy faktycznie w sprawie doszło do tzw. dowolności załatwienia sprawy. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności z zakresu administracji publicznej Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dodał, że warunkiem wydatkowania środków publicznych na odbycie stażu przez skarżącego było zagwarantowanie jego zatrudnienia, co zostało osiągnięte. To, że uczestnik stażu zmienił zdanie podczas jego odbywania nie może być okolicznością, w związku z którą skarżącemu mają być obligatoryjnie przyznane następne środki z funduszy publicznych, podczas gdy nie jest on jedyną osobą ubiegającą się o uzyskanie środków na aktywizację zawodową bezrobotnych. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że podstawę podjęcia zaskarżonej czynności stanowił art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz.149), zgodnie z którym Starosta z Funduszu Pracy może przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związane z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotna wysokość przeciętnego wynagrodzenia. Sąd zgodził się z organem, że z przepisu tego wynika, że rozstrzygnięcie w powyższym zakresie jest podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Organ ma zatem swobodę rozstrzygnięcia, co jednak nie oznacza dowolności w sposobie załatwienia sprawy. W przypadku uznania administracyjnego bowiem, rozstrzygnięcie powinno być poprzedzona rzetelnym przeprowadzaniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów, a przede wszystkim wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że wyposażenie organu w luz decyzyjny powoduje, że kontrola sądowa ogranicza się w takich sprawach do badania poprawności przeprowadzenia postępowania, aby ustalić czy rozstrzygnięcie organu nie wykracza poza granice uznania. Sam natomiast wybór rozstrzygnięcia pozostaje poza kontrolą sądową. Zdaniem Sądu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż przyczyny, z powodu których nie uwzględnił wniosku skarżącego należy uznać za zasadne i usprawiedliwione w okolicznościach sprawy. Głównym celem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest łagodzenie skutków bezrobocia oraz aktywizacja zawodowa polegająca na zatrudnianiu bezrobotnych. W celu realizacji tego postulatu skarżący, po zarejestrowaniu w PUP w [...] został skierowany na staż, przy czym warunkiem wydatkowania środków publicznych na odbycie stażu przez skarżącego było zagwarantowanie jego zatrudnienia po zakończeniu stażu, na co skarżący uzyskał promesę od pracodawcy. W okresie trwania stażu skarżącemu zostało przyznane prawo do stypendium w wysokości 997, 40 zł brutto miesięcznie oraz zwrot kosztów przejazdu własnym środkiem transportu w wysokości 200 zł miesięcznie, a ponadto po zakończeniu stażu pracodawca podtrzymał chęć zatrudnienia skarżącego na okres co najmniej 4 miesięcy. Niewątpliwie więc w przypadku skarżącego wskazany na wstępie cel został osiągnięty, umożliwiono mu bowiem aktywizację zawodową. Uczestnik stażu zmienił zdanie i zrezygnował z podjęcia zaproponowanego mu zatrudnienia, co nie może pozostać bez żadnego wpływu na rozstrzygnięcie co do jego wniosku o przyznanie mu kolejnych środków z funduszy publicznych, zwłaszcza w sytuacji niedoboru tych środków w porównaniu do ilości osób nie mających szansy wzięcia udziału w płatnym stażu z promesą późniejszego zatrudnienia - ubiegających się o uzyskanie jakichkolwiek środków na aktywizację zawodową. Sąd podkreślił, że celem stażu z promesą zatrudnienia jest nie tylko aktywizacja bezrobotnego, ale i poprawa wskaźników zatrudnienia poprzez zapewnienie pracownika organizatorowi stażu - pracodawcy. Dlatego też niedopuszczalne byłoby ignorowanie przez organ powołany do aktywizacji bezrobotnych, odmowy podjęcia zatrudnienia po stażu sfinansowanym przez ten organ. W realiach niniejszej sprawy angażowanie kolejnych środków publicznych na aktywizację tego samego bezrobotnego, któremu już udzielono skutecznej i kosztownej pomocy, byłoby działaniem nieracjonalnym i nieefektywnym. Skoro skarżący świadomie zrezygnował z formy aktywizacji zaproponowanej mu przez organ, a nadto, jak wynika ze skargi, zdołał otworzyć kancelarię radcy prawnego z własnych środków, to tym bardziej należy uznać, że rozstrzygnięcie organu było słuszne i racjonalne, udało się bowiem zaoszczędzić środki publiczne, które mogły, bądź mogą zostać przeznaczone na aktywizację innych bezrobotnych. W ocenie Sądu, nie ma znaczenia okoliczność, że negatywne rozpatrzenie wniosku skarżącego stoi w sprzeczności z Indywidualnym Planem Działania, który zakładał albo podjęcie pracy, albo działalności gospodarczej przez skarżącego, a zatem plan ten nie wykluczał wyłącznie jednej pomocy aktywizacyjnej. Sąd zaznaczył, że zarejestrowanie się jako osoba bezrobotna i przyjęcia warunków Indywidualnego Planu Działania nie jest obowiązkiem, lecz prawem osoby pozostającej bez pracy, w związku z czym dobrowolne poddanie się przez skarżącego rygorom przepisów ustawy o zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy, w tym również warunkom IPD, nie może w konsekwencji prowadzić do wywodzenia z nich obowiązków finansowych dla organu wobec skarżącego i stawiania organowi zarzutu działania niezgodnego z IPD. Odnośnie do zarzutu naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej w związku z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, to Sąd zwrócił uwagę, że skarżący popada w sprzeczność. Z jednej bowiem strony twierdzi, że § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia zawiera zamknięty katalog warunków, po spełnieniu których bezrobotny może otrzymać dofinansowanie. Natomiast z drugiej strony skarżący akceptuje swobodne uznanie organu przy rozpatrywaniu wniosku o dofinansowanie, jako wynikające z art. 46 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Podtrzymując pogląd dotyczący uznaniowego charakteru rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Sąd I instancji podniósł, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika koncepcja hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa i usytuowanie na szczycie tej hierarchii aktów rangi konstytucyjnej i ustawowej, a w dalszej kolejności rozporządzeń wydanych na mocy ustawowych przepisów delegacyjnych. Przepis § 7 rozporządzenia jako przepis delegacyjny, nie może zawężać przesłanek przyznania dofinansowania bez ustawowego upoważnienia, którego w art. 46 ww. ustawy brak. W opinii Sądu § 7 rozporządzenia zawiera jedynie minimalne warunki, jakie musi spełniać bezrobotny starający się o dofinansowanie. Jeżeli nawet dojdzie do ich ziszczenia organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden, określony sposób, ale ma możliwość swobodnego wyboru jednego z możliwych rozwiązań. Natomiast w przypadku nie wystąpienia żadnej z powołanych przesłanek organ pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości przyznania dofinansowania. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego, prawodawca nie wprowadził przesłanek umożliwiających przyznanie dofinansowania w sposób związany, tj. po spełnieniu warunków określonych w § 7. Przyznanie dofinansowania zależy bowiem od uznaniowego rozstrzygnięcia starosty. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 9 aa ustawy z dnia 20 kwietnia 2014 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach i rynku pracy, poprzez jego niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi w trybie art. 151 P.p.s.a. i będące następstwem nieprawidłowego przeprowadzenia przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej czynności Dyrektora PUP w [...], tj.: • zaakceptowaniem w swoim rozstrzygnięciu fragmentarycznego rozpatrzenia przez organ materii przedmiotowej sprawy, a wyrażające się przyjęciem w stosunku do skarżącego, że głównym celem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest aktywizacja zawodowa polegająca na zatrudnieniu bezrobotnych, z jednoczesnym całkowitym pominięciem, iż aktywizacja ta nie przejawia się wyłącznie "zatrudnianiem bezrobotnych", ale zatrudnianiem pełnym, produktywnym i stabilnym z długą perspektywą, na co literalnie wskazuje ustawa (art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 9 aa), a następnie niepoddanie analizie powyższej prawidłowej tezy w odniesieniu do równorzędnej możliwości aktywizacji bezrobotnego w formie wsparcia mającego za cel podjęcie i utrzymanie działalności gospodarczej, • błędnym przyjęciem, że na dzień zaproponowania stażu skarżącemu i jego rozpoczęcia w PUP w [...] wystąpiła nadwyżka bezrobotnych zainteresowanych odbyciem stażu w stosunku do środków przeznaczonych na ten cel, co ma uzasadniać braki środków (na ówczesny czas) w budżecie Urzędu na aktywizację zawodową, a tym samym wpływ tej okoliczności na odmowę przyznania skarżącemu środków na podjęcie działalności gospodarczej, • błędnym przyjęciem przeświadczenia, że skoro skarżący ostatecznie otworzył działalność, na którą wnioskował, z własnych środków, stąd odmowę przyznania dofinansowania należy pozytywnie traktować, gdyż "udało się bowiem zaoszczędzić środki publiczne, które mogą zostać przeznaczone na aktywizację innych bezrobotnych", • błędnym przyjęciem, że nie ma znaczenia w sprawie okoliczność, iż Indywidualny Plan Działania opracowywany dla każdego bezrobotnego, przewiduje możliwość zaproponowania bezrobotnemu kilku działań w ramach aktywizacji zawodowej, w sytuacji gdy treść Indywidualnego Planu Działania opracowanego dla skarżącego miała istotne znaczenie dla sprawy, albowiem wykluczała stanowisko prezentowane przez organ w postępowaniu administracyjnym i identycznie ocenione przez Sąd, u podstawy którego legła odmowa uwzględnienia wniosku o dofinansowanie, iż efektywnym wydatkowaniem środków z Funduszu Pracy jest udzielenie konkretnemu bezrobotnemu wyłącznie jednej pomocy aktywizacyjnej; 2. art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nierozpoznanie skargi na czynność Dyrektora PUP w [...] w granicach sprawy poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kluczowej dla sprawy materii, tj. pominięcia okoliczności, że: • skarżący przyjął zaproponowany przez Urząd staż w czasie, w którym nie posiadał prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego, • odmowa przyjęcia zaproponowanego przez Urząd stażu wiązała się z wykluczeniem skarżącego z mocy prawa z możliwości ubiegania się o dofinansowanie własnej działalności gospodarczej w przyszłości, • skarżący podjął staż w czasie, gdy Urząd nie prowadził naboru wniosków w ramach programu jednorazowego dofinansowania bezrobotnym założenia własnej działalności gospodarczej, • przy uwzględnieniu których to okoliczności powinien zostać wywiedziony wniosek zarówno o racjonalności aktywizacji bezrobotnego na dzień przyjmowania stażu, jak i o efektywności aktywizacji również poprzez przyznanie skarżącemu środków na podjęcie działalności gospodarczej ocenianej na dzień założenia wniosku o te środki, albowiem na dzień składania tego wniosku zmieniły się (w odniesieniu do konkretnego przypadku skarżącego) przesłanki zastosowania odpowiedniej formy aktywizacji zawodowej, • co w rezultacie skutkuje wadliwym i niepełnym uzasadnieniem wyroku; 3. art. 225 w związku z art. 239 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i niezwrócenie skarżącemu z urzędu nienależnie pobranego wpisu od skargi w kwocie 200 złotych, który został uiszczony wbrew przepisowi uchylającemu obowiązek uiszczania kosztów sądowych przez stronę skarżącą w sprawach dotyczących statusu bezrobotnego, oraz należności i uprawnień przysługujących osobie bezrobotnej. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przedstawiono argumentację przemawiającą, zdaniem skarżącego, za jej zasadnością. W ocenie skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok narusza prawo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. . w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 9 aa ustawy z dnia 20 kwietnia 2014 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach i rynku pracy - oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że w stosunku do skarżącego kasacyjnie nie zaistniały przesłanki do zastosowania instytucji wskazanej w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd I instancji dokonał takiej kontroli, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Samo to, że wynik tej kontroli - wbrew oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie - doprowadził do rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 P.p.s.a., nie może stanowić o naruszeniu wymienionych przepisów. Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Starosta z Funduszu Pracy może przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związane z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia, a w przypadku gdy działalność jest podejmowana na zasadach określonych dla spółdzielni socjalnych, wysokość przyznanych bezrobotnemu środków nie może przekraczać 4-krotnego przeciętnego wynagrodzenia na jednego członka założyciela spółdzielni oraz 3-krotnego przeciętnego wynagrodzenia na jednego członka przystępującego do spółdzielni socjalnej po jej założeniu. Jak już wyjaśniał to Sąd I instancji, użycie przez ustawodawcę słowa może, oznacza, że mamy do czynienia z rozstrzygnięciem wydawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Istota takiego rodzaju rozstrzygnięć polega na tym, że nawet w przypadku jeżeli dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę, organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden określony i oczekiwany przez wnioskodawcę sposób ale ma możliwość swobodnego wyboru jednego z możliwych rozwiązań. Owa zapewniona przez ustawodawcę swoboda wyboru konsekwencji, powoduje, że kontrolujący działalność organu sąd jest jedynie władny skontrolować, czy rzeczywiście zaistniała sytuacja, iż organ może dokonać swobodnego wyboru oraz czy dokonując wyboru nie przekroczył granic przyznanej mu swobody, dopuszczając się dowolności tj. wyboru bez poprzedniego rzetelnego zbadania stanu faktycznego, wysłuchania argumentów stron i w żaden logiczny sposób nie uzasadniając, dlaczego skorzystał z tej, a nie innej możliwości rozstrzygnięcia. W przypadku uznania administracyjnego decyzja (czynność) powinna być poprzedzona rzetelnym przeprowadzeniem postępowania, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. Sposób kontroli sądu administracyjnego jest nieco odmienny, niż w przypadku aktów związanych. Cechuje go zaniechanie badania merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia. Wobec tego sąd badając zgodność z prawem decyzji wydanej w granicach uznania administracyjnego nie wnika w celowość zawartego w niej rozstrzygnięcia. Ale kontroluje czy jej wydanie było poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tj. czy organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Uznaniowość bowiem nie oznacza całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie wymogi dokonania czynności w ramach uznania administracyjnego zostały zachowane. Stanowisko organu i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach nie sprowadza się do tezy - jak podaje skarżący kasacyjnie - że aktywizacja bezrobotnych przejawia się wyłącznie "zatrudnianiem bezrobotnych". Zarówno organ, jak i Sąd I instancji nigdy nie kwestionowali, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej są realizowane przez instytucje rynku pracy działające w celu pełnego i produktywnego zatrudnienia, a działania aktywizacyjne oznaczają pakiet działań mających na celu podjęcie i utrzymanie przez bezrobotnego odpowiedniej pracy lub działalności gospodarczej (art. 2 ust. 1 pkt 9aa powołanej ustawy). Opracowany dla skarżącego Indywidualny Plan Działania wyraźnie wskazuje w pkt 4, że warunkiem zakończenia realizacji IPD jest podjęcie odpowiedniej pracy albo działalności gospodarczej. Analiza zaskarżonego wyroku, nie prowadzi także do wniosku jakoby ocenie nie poddano równorzędnej możliwości aktywizacji bezrobotnego w formie wsparcia mającego za cel podjęcie i utrzymanie działalności gospodarczej. Ani organ, ani Sąd I instancji nie przyjęły, że w świetle ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego nie jest - co do zasady - możliwe przyznanie skarżącemu wnioskowanych środków. Organ - działając w ramach uznania administracyjnego - doszedł jednak do wniosku, że żądane środki na podjęcie działalności gospodarczej nie mogą zostać przyznane jedynie z uwagi na fakt nieefektywności już wydatkowanych środków na aktywizację tego samego bezrobotnego. Powiatowy Urząd Pracy dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi i aby racjonalnie je wydatkować, z uwzględnieniem potrzeb wszystkich osób chcących skorzystać z pomocy, musi uwzględniać również i takie okoliczności. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że błędna jest ocena, że skoro skarżący otrzymał już jedną formę wsparcia to tym samym nie przysługuje mu dodatkowa/inna forma wsparcia aktywizacyjnego. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wykluczają bowiem możliwości uzyskania więcej niż jednej formy pomocy. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega jednak, że powyższe twierdzenie przyjęte zostało jedynie w kontekście rzetelności i racjonalności wydatkowania środków publicznych przez organy administracji publicznej, a ocena ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wykracza ponad dopuszczalny zakres uznania administracyjnego. Podkreślić jeszcze raz należy, iż w przypadku decyzji wydanej w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji (w tym przypadku chodzi o czynność z zakresu administracji publicznej) zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego, natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądową. Wskazać nadto należy, iż nie jest rolą strony - bezrobotnego, dokonywanie oceny czy dany powiatowy urząd pracy (starosta) dysponuje wystarczającymi środkami dla realizacji ustawowych zadań. To określona jednostka bada w każdym przypadku, czy oprócz spełnienia przez bezrobotnego ustawowych przesłanek dla uzyskania świadczenia, organ dysponuje wystarczającymi środkami dla realizacji założonych celów. Z tych względów ten zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Dalej podnieść należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Za jego pomocą nie można także skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwić przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013r. II GSK 1873/12 LEX nr 1450706). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Co więcej, nie można również podzielić zarzutu, że Sąd I instancji nie rozstrzygnął sprawy w jej granicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozpoznając skargę, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., zobowiązany był rozstrzygnąć w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd niezależnie od zarzutów sformułowanych w skardze zobowiązany był ocenić legalność zaskarżonej czynności, biorąc pod uwagę wszystkie przepisy mające w sprawie zastosowanie. Musiał zatem ocenić czy organy w sprawie prawidłowo zastosowały art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, odmawiając skarżącemu przyznania jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo zrealizował powierzoną mu funkcję kontroli działalności administracji publicznej i granic wyznaczonych art. 134 § 1 P.p.s.a. Omawiany zarzut (naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a.) nie mógł doprowadzić do zakwestionowania ustaleń faktycznych. Okazał się pozbawiony racji. Odnośnie do ostatniego ze stawianych zarzutów a dotyczącego naruszenia art. 225 w związku z art. 239 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i niezwrócenie skarżącemu z urzędu nienależnie pobranego wpisu od skargi w kwocie 200 złotych, wskazać trzeba, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują obowiązku zwrotu nienależnie uiszczonego wpisu od skargi w wyroku kończącym postępowanie w pierwszej instancji, ani też terminu w jakim zwrot taki powinien nastąpić. Brak zatem rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w zaskarżonym wyroku nie narusza prawa. Z akt sprawy wynika jednak, że zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 14 października 2016 r. zwrócono skarżącemu uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 200 złotych, uznając, iż zachodzi przypadek z art. 239 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.