VIII SA/Wa 1123/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. O. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] września 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy kpa, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] o zwolnieniu S. O. ze służby w Policji z dniem [...] lipca 2015 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że podziela ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Wskazano, że S. O. nie pełnił służby z powodu absencji chorobowej w nieprzerwanym okresie od dnia [...] września 2013 r. do dnia [...] lipca 2015 r., co stanowi łącznie 690 dni, kiedy to przebywał na zwolnieniu lekarskim. Skoro zatem okres niepełnienia przez S. O. służby z powodu choroby przekroczył 12 miesięcy to zaistniała przesłanka do zwolnienia ze służby w Policji zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Zwolnienia lekarskie dotyczące S. O. wystawione były przez lekarzy o różnych specjalizacjach, co oznacza, że wypadek mający miejsce w służbie w dniu [...] września 2013 roku nie stanowi jedynej przyczyny przebywania na zwolnieniu lekarskim. Wskazano też na oświadczenie skarżącego z dnia [...] lipca 2015 roku w którym podał, że w maju 2015 r. lekarz poinformował go, że może jeździć na rowerze i biegać. Organ odwoławczy zauważył też, że dopiero po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postepowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie S. O. przedstawił zaświadczenie lekarskie z dnia [...] lipca 2015 roku stwierdzające przewidywany termin zakończenia leczenia na [...] lipca 2015 r., a zaświadczenie w tym zakresie przedstawił po zakończeniu postępowania przed organem I instancji (zaświadczenie z dnia [...].07.2015r.). Dowodzi to, że "nagła" poprawa zdrowia S. O. determinowana jest chęcią uniknięcia przez niego zwolnienia ze służby w Policji, co nie daje gwarancji faktycznego wykonywania przez niego zadań i czynności służbowych w przyszłości. Podkreślił, że S. O. we wskazanym okresie nie realizował ustawowych zadań Policji i wobec tego te zadania oraz czynności służbowe zobowiązani byli wykonywać inni policjanci. W tej sytuacji organ I instancji, będąc zobowiązanym do kształtowania sytuacji kadrowej, która zapewni właściwe funkcjonowanie, a przez to zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie działania komendy Policji, miał podstawy do zwolnienia S. O. ze służby w Policji. Powyższe uzasadnione było i tym, że sytuacja [...] S. O. wpływa negatywnie na organizację służby w Komendzie [...] Policji. Powyższa sytuacja rzutuje więc ujemnie na ważny interes służby jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli przez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów. S. O., jako funkcjonariusz, winien bowiem realizować zadania na poziomie odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu i umiejętnościom. Pozostawienie go w służbie w takich okolicznościach byłoby kontynuowaniem przez niego służby z uszczerbkiem dla jego ważnych interesów. Skoro w ocenie Komendanta [...] Policji potrzeba realizacji nałożonych na niego zadań przemawiała za tym, aby w inny sposób ukształtować sytuację kadrową tej formacji, to brak jest podstaw do przyjęcia, że była ona dowolną, a wydana decyzja o zwolnieniu ze służby w Policji przekraczała granice uznania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie nadał rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. i prawidłowo go uzasadnił, wskazując na interes społeczny, który jest tożsamy z interesem służby. Interes społeczny przejawia się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z tych instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. O. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z [...].09.2015 r. oraz poprzedzającego go rozkazu Komendanta [...] Policji z dnia [...].09.2015 r., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 75 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez organ w sposób wnikliwy i wszechstronny całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie z uwzględnieniem interesu strony, w tym w szczególności dokumentacji medycznej przedłożonej przez skarżącego, pominięcie w tym zakresie zaświadczenia lekarskiego o zakończeniu leczenia oraz okoliczności faktycznych w postaci powrotu Skarżącego do służby przed dniem określonym w rozkazie personalnym o zwolnieniu ze służby i tym samym dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło również do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy a co za tym idzie subsumpcji przepisów prawa materialnego; - art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku zaistnienia przesłanek określonych w przepisie; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...].07.2015 r. opatrzonego rygorem natychmiastowej wykonalności w sytuacji nierozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w tym dokumentacji medycznej potwierdzającej całkowity powrót skarżącego do zdrowia oraz pominięcia nowych okoliczności faktycznych tj. stawienia się skarżącego do służby przed terminem określonym w rozkazie personalnym o zwolnieniu ze służby przypadającym na dzień [...].07.2015 roku, co czyni jego zastosowanie co najmniej przedwczesnym; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego organ mając możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy zdecydował się na zwolnienie skarżącego ze służby. II. Zarzucił też naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z 6.04.1990 r. o Policji poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy funkcjonariusz stawił się do służby po zakończeniu leczenia przed upływem daty określonej w rozkazie o zwolnieniu ze służby; - § 3 ust. 1 pkt 1 Zarządzenia nr 916 Komendanta Głównego Policji z 24.08.2004 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpieczeństwa i higieny służby oraz organizacji służby bhp w Policji w zw. z art. 229 § 2 Kodeksu pracy poprzez jego niezastosowanie i nie skierowanie skarżącego na badania kontrolne w celu ustalenia jego zdolności do służby na zajmowanym stanowisku, zważywszy, iż nie wyekspirował jeszcze termin zwolnienia ze służby. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby Komendant Główny Policji utrzymując w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. Nr 355), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że S. O. z dniem [...] września 2013 roku zaprzestał służby z powodu choroby i od tej daty do dnia [...] lipca 2015 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim i nie podjął służby, a co za tym idzie został przekroczony okres 12 miesięcy, o którym mowa w powyższym przepisie ustawy. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji służbę w tej formacji mogą pełnić osoby posiadające fizyczną i psychiczną zdolność do jej pełnienia. Zatem przerwanie biegu okresu wskazanego w art. 41 ust. 2 pkt 7 tej ustawy może nastąpić w przypadku ustalenia zdolności policjanta do pełnienia służby. Przy czym przepis ten odnosi się do stanu zdrowia policjanta, a nie do samego faktu przedłożenia zwolnienia lekarskiego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1188/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2230/13, dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Wystąpienie przesłanki określonej w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji nie obliguje wprost do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Aby skorzystać z powołanej podstawy prawnej, organ zobowiązany jest wyjaśnić, dlaczego mając wybór pomiędzy pozostawieniem policjanta nadal w służbie, a zwolnieniem go ze służby, decyduje się wybrać drugą opcję. Decyzja taka jest zatem decyzją uznaniową, co oznacza, że przedmiotem oceny sądu jest wyłącznie zakres dokonanego przez organ uznania oraz zastosowana przez niego argumentacja. Innymi słowy, Sąd bada jedynie, czy podjęta w drodze uznania decyzja nie posiada cech dowolności. Możliwość pozostawienia w służbie funkcjonariusza, który od 12 miesięcy zaprzestał służby z powodu choroby powinna być oceniana z punktu widzenia określonych w ustawie zadań oraz organizacji Policji, w tym uprawnień i obowiązków przełożonych w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych im jednostek oraz kształtowania składu osobowego podlegającego im zespołu ludzi oraz interesu służby. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjno - prawny. Różni się od stosunku pracy specyficznymi warunkami zatrudnienia, w szczególności charakteryzuje go dyspozycyjność i podległość, z którą związany jest czas służby uregulowany w sposób odmienny od ogólnie obowiązujących zasad. Niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają policjanci, jest to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Tymczasem S. O. z uwagi na stan zdrowia wykazuje zupełny brak dyspozycyjności, który niezależnie od ich przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. Długotrwała nieobecność policjanta w służbie wiąże się również z koniecznością obciążania innych funkcjonariuszy pracą, którą miałby wykonywać skarżący, przez co dochodzi do kumulacji zadań wykonywanych przez jedną osobę. Skarżący został zwolniony ze służby, ponieważ upłynęło 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby i nie ma znaczenia czy po upływie tego okresu stan zdrowia skarżącego pozwalał na podjęcie służby, czy też nie. W sytuacji zatem gdy nieprzerwany okres absencji chorobowej policjanta przekroczył rok organ miał podstawy do przyjęcia, że w przyszłości taki stan się utrzyma. Mógł więc zastosować normę określoną w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, kierując się dobrem służby i koniecznością zapewnienia prawidłowego i niczym niezakłóconego realizowania zadań stojących przed Policją. Sąd nie kwestionuje w żaden sposób wystawianych zaświadczeń lekarskich, ani też nie przeczy potrzebie ich wystawienia (nie ocenia stanu zdrowia funkcjonariusza i potrzeby wystawienia przedmiotowych zaświadczeń) nie ulega jednak wątpliwości, że liczba przedstawionych zaświadczeń i okres pozostawania na zwolnieniach lekarskich jest znaczna i niewątpliwie wpływa nie tylko na sposób pełnienia służby przez skarżącego, ale również, co wykazał organ, ma dezorganizujący wpływ na pracę Komendy [...] Policji. W ocenie Sądu, argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest wystarczająca, odnosi się do zarzutów odwołania i spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał zarówno na przesłanki faktyczne, powodujące konieczność zwolnienia funkcjonariusza ze służby, przepisy prawa, które były podstawą podjętej decyzji, jak i przesłanki uzasadniające nadanie rozkazowi personalnemu organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. Ponadto, biorąc pod uwagę treść art. 7 k.p.a., który nakazuje załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywatela, organ dokonał ich wyważenia i uzasadnił przyjęcie interesu społecznego, który wynika ze szczególnego charakteru Policji, jako formacji opartej na dyspozycyjności funkcjonariuszy i ich gotowości do wykonywania zadań dla dobra społeczeństwa. Wyjaśnił też w sposób wyczerpujący motywy jakie nim kierowały przy wydawaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, odwołując się m. in. do faktu, że w czasie absencji chorobowej skarżącego jego obowiązki służbowe musieli realizować inni funkcjonariusze, co dezorganizowało pracę jednostki, mogło rodzić napięcia i konflikty, a ponadto skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy. Należy zaznaczyć, że przedłożenie przez S. O. zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] lipca 2015 r. o zakończeniu leczenia oraz jego stawienie się do służby wobec upływu do tego dnia 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma przy tym znaczenia i to, czy po upływie ostatniego dnia zwolnienia lekarskiego stan zdrowia skarżącego pozwalałby na podjęcie służby, czy też nie. Dlatego też organ nie musiał dysponować stosownym zaświadczeniem lekarskim, które byłoby niezbędne w razie dopuszczenia policjanta do służby, a nie do jego zwolnienia ze służby opartego na zastosowanej wobec skarżącego podstawie zwolnieniowej. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, organ I instancji zasadnie nadał rozstrzygnięciu o zwolnieniu ze służby rygor natychmiastowej wykonalności. Swe stanowisko należycie uzasadnił wskazując, że w sprawie zachodzą przesłanki wskazujące na uznanie pierwszeństwa interesu społecznego (interesu służby) nad indywidualnym interesem strony. Uwzględnił przy tym szczególny status i zadania realizowane przez Policję, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której zhierarchizowana struktura, podporządkowana szczególnej dyscyplinie służbowej, wymaga skutecznego i prawidłowego działania. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem wbrew twierdzeniom autora skargi w sposób wyczerpujący organy wskazały na argumentację przemawiającą za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji, co podniesiono wyżej, także decyzjom nie można zarzucić naruszenia granic uznania administracyjnego. W takim stanie sprawy wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezpodstawne, przyjmując w tym względzie za trafną argumentację organu ujętą w decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.