II OSK 2735/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K., D. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 255/16 w sprawie ze skargi J. K., M. K. i D. K. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę kasacyjną; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 255/16, oddalił skargę J. K., M. J. K. i D. K. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] października 2015 r. – po przeprowadzeniu postępowania planistycznego – Rada Miejska Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...] położoną w obrębie [...], gmina [...]. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 [aktualnie Dz.U. z 2016 r., poz. 446] – dalej: u.s.g.) oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199, z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.). W § 1 ust. 1 uchwały z [...] października 2015r. Rada Gminy stwierdziła, że uchwala plan miejscowy obejmujący działkę nr [...] położoną w obrębie [...], po stwierdzeniu nienaruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu załączniki do uchwały stanowią: 1) część graficzna opracowana w skali 1:1000 (dalej: rysunek planu), 2) rozstrzygnięcie Rady Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu i 3) rozstrzygnięcie Rady Gminy o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Zgodnie z ust. 3 tego paragrafu granice obszaru objętego planem określono na rysunku planu. W § 3 planu ustalono następujące przeznaczenia terenów: 1) teren rolniczy oznaczony na rysunku planu symbolem R; 2) teren wód powierzchniowych oznaczony na rysunku planu symbolem WS. W § 4 planu w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono m.in. w punkcie 3 zakaz sytuowania wszelkich obiektów i urządzeń tymczasowych, które nie są ściśle związane z planowanym przeznaczeniem terenu (podkreśl. wł. Sądu). Z kolei w § 5 planu w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustalono: 1) "nakaz uwzględnienia uwarunkowań wynikających z lokalizacji Głównego Zbiornika Wód Podziemnych - GZWP nr [...] oraz GZWP nr [...], w celu zabezpieczenia wód podziemnych przed zanieczyszczeniem"; 2) nakaz uwzględnienia ustaleń przepisów odrębnych w stosunku do Parku Krajobrazowego [...] oraz Obszaru Natura 2000 [...]". W § 9 planu dla terenu rolniczego, oznaczonego na rysunku planu symbolem R, ustalono: 1) zachowanie dotychczasowego użytkowania terenu – teren rolniczy (podkreśl. wł. Sądu); 2) dopuszczenie lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; 3) zakaz lokalizacji budynków (podkreśl. wł. Sądu). Natomiast w § 10 dla terenu wód powierzchniowych, oznaczonego na rysunku planu symbolem WS, ustalono analogicznie: 1) zachowanie istniejącego zagospodarowania – rów (podkreśl. wł. Sądu); 2) dopuszczenie lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; 3) zakaz lokalizacji budynków (podkreśl. wł. Sądu); . W § 11 planu ustalono szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym dotyczące zakazu zabudowy, a w § 12 zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jednocześnie Rada Gminy nie wyznaczyła terenów, dla których należy określić sposoby i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów (§ 14). W § 15 planu ustalono stawkę procentową, służącą naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w wysokości 0%. W dniu [...] marca 2016 r. J. K., M. J. K. i D. K. (dalej również: "właściciele działki nr [...]", "zainteresowani’ lub "skarżący"), wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...], położoną w obrębie [...] gm. [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucili na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszenie ich interes prawnego, podnosząc, że: 1) uchwała ta stanowi pozorny akt prawa miejscowego, bowiem w rzeczywistości zamiast stanowić normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym uchwała odnosi się wyłącznie do jednej konkretnej nieruchomości (w szczególności jednej działki ewidencyjnej), a kształtowana przez tę uchwałę norma prawna nie ma charakteru abstrakcyjnego, bowiem kreuje w istocie wyłącznie indywidualne ograniczenie dla skarżących. W tym zakresie argumentowali, że jej uchwalenie zostało pośrednio wywołane konkretnym wnioskiem (właścicieli przedmiotowej nieruchomości) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej przez nich inwestycji; 2) zaskarżona uchwała narusza uprawnienia zainteresowanych, wynikające z wcześniejszego legalnie prowadzonego postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, uniemożliwiając im realizację zaplanowanej inwestycji poprzez ustanowienie pozornego aktu prawa miejscowego, a ponadto uchwała ta została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu; 3) uchwalenie planu miejscowego nastąpiło w warunkach prowadzenia postępowania przez dwa różne organy gminy, jednak w rzeczywistości w tej samej sprawie, lecz w dwóch różnych trybach, tj. w trybie uchwalenia planu miejscowego przez Radę Gminy oraz w odniesieniu do tej samej działki i w tej samej kwestii, tj. dopuszczalności zabudowy tej działki – w trybie postępowania na wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej inwestycji (zabudowy) na działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżących podał, że ich interes prawny wynika z przysługującego im prawa własności do nieruchomości objętej planem. Zaskarżona uchwała narusza ich uprawnienie wynikające z prawa własności nieruchomości przez ustanowienie na działce całkowitego zakazu zabudowy. Na rozprawie przed Sądem Wojewódzkim skarżący J. K. podał, że z poprzednim burmistrzem ustalił, że z przedmiotowej działki wyodrębni 18 działek; prowadził w tym celu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, uzyskał raport o oddziaływaniu na środowisko i wszystkie zezwolenia; sytuacja zmieniła się jednak wraz ze zmianą burmistrza, którego wspierało stowarzyszenie. Dodał, że w pierwszym wariancie miał podzielić działkę na 34 działki, a potem zmniejszył liczbę wydzielanych działek do 18. Ponadto podtrzymał stanowisko zwarte w skardze. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i podniósł, że ustalenia z poprzednim burmistrzem nie były wiążące. W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyniku uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego został naruszony interes prawny skarżących. Następnie wywiódł, że nie było podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń zasad czy trybu sporządzania planu ani właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p. Rada Miejska Gminy [...] podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu oraz po przeprowadzeniu procedury uchwałę w przedmiocie miejscowego planu (art. 14 ust. 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Plan zawiera część tekstową i graficzną zgodnie z art. 20 ust. 1, art. 16 i wskazanym w nim rozporządzeniem. Przedmiotowy plan zawiera obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki. Wskazano w nim, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1-5 u.p.z.p. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zasady kształtowania krajobrazu, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej. Wskazano, przy określeniu zasad kształtowania zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) – zakaz lokalizacji budynków, co nadto wynikało z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Odnosząc się do wymogów z art. 15 u.p.z.p. ust. 7 (granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów), ust. 8 (szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym), ust. 11 (sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów) zawarto regulacje: nie ustala się, nie podjęto ustaleń, nie wyznacza się, co wynika z przeznaczenie terenów na teren rolniczy R i teren wód powierzchniowych WS. W planie zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 i 12 wskazano zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury oraz zerową stawkę procentową, na podstawie, której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Z uwagi na przeznaczenie terenów objętych planem na tereny rolnicze i wód powierzchniowych nie było celowe określanie elementów wskazanych w art. 15 ust. 2a – 4 u.p.z.p. Plan zawierał więc wszystkie obligatoryjne elementy przewidziane w ww. przepisach. Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej, a w szczególności podejmowania jej w sposób poufny (potajemny), czy pospieszny. Po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego burmistrz zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. ogłosił w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określił formę, miejsce i termin składania wniosków do planu nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. organ zawiadomił na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Zawiadomił 39 instytucji i organów, w tym m.in. Wojewodę [...], Urząd Marszałkowski, Zespół Parków Krajobrazowych Województwa [...], Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych, [...] Zarząd Dróg Miejskich, Konserwatora Zabytków, Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Powiatowy Konserwator Zabytków podał, że na terenie objętym planem znajdują się stanowiska archeologiczne i plan powinien uwzględnić zapisy o badaniach archeologicznych – co w planie uwzględniono. Urząd Marszałkowski zalecił uwzględnienie zadań o znaczeniu ponadlokalnym, m.in. gazociąg, park krajobrazowy, otulina Parku [...] – co również uwzględniono. Z pism wynikało, że na terenie objętym planem nie ma urządzeń melioracyjnych i melioracji szczegółowych, sieć wodociągowa stanowi własność prywatną. Organ, zgodnie z art. 17 pkt 4 i 5 sporządził projekt planu, rozpatrując wnioski złożone w sprawie wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz skutków finansowych. Uwagi zgłosiła Gminna Komisja Urbanistyczno – Architektoniczna w [...], o braku potrzeb ustalenia zabudowy dla terenu WS i uzupełnienia planu o stawkę planistyczną. Geolog Województwa wskazał na istnienie na terenie objętym planem dwóch zbiorników wód podziemnych i zwrócił uwagę na potrzebę zastosowania rozwiązań technicznych gwarantujących eliminację możliwości zanieczyszczenia środowiska gruntowo – wodnego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zalecił, by realizacja planu nie powodowała negatywnego oddziaływania na środowisko. W dniu [...] sierpnia 2015 r. zaopiniował plan z prognozą oddziaływania na środowisko. Polska Spółka Gazownictwa w [...] zaleciła uwzględnienie stref kontrolowanych dla gazociągu wysokiego ciśnienia DN 150. Pozostałe organy i instytucje uwag nie zgłosiły. Zgodnie z art. 17 pkt 6 wystąpił o opinie do organów wskazanych w pkt a i dokonał uzgodnień planu z organami wymienionymi w pkt b wskazanego przepisu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zwrócił wniosek o uzgodnienie albowiem na terenie planu nie ma obszarów powodujących konieczność dokonania uzgodnień. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie uzgodnienia planu z uwagi na fakt, że plan nie obejmuje terenów górniczych. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r. Starosta [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Zarząd Dróg Powiatowych w [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Zarząd Powiatu w [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Zarząd Województwa [...] w [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda [...], uzgodniły projekt przedmiotowego planu. Zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. organ ogłosił w prasie, w urzędzie gminy oraz w BIP o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed wyłożeniem i wyłożył ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizował w tym okresie dyskusję publiczną nad przyjętymi w planie rozwiązaniami, na którą nie stawił się nikt. Zgodnie z art. 17 pkt 10 u.p.z.p. organ wyznaczył w w/w ogłoszeniu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od zakończenia okresu wyłożenia planu. W dniu [...] sierpnia 2015 r. uwagi zgłosili skarżący. Domagali się przerwania procedury uchwalania planu. Podali, że w ich ocenie niedopuszczalne jest równoczesne prowadzenie postępowania o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i uchwalania miejscowego planu dotyczącego tej samej nieruchomości. Nie zgodzili się z zakazem lokalizowania budynków na działce ew. [...] podając, że budowa została zaakceptowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w toczącym się z ich wniosku postępowaniu. Uwagi zgłoszone przez Skarżących nie zostały przez Burmistrza uwzględnione. Tym samym nie było konieczności wprowadzania zmian do projektu planu w myśl art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. Burmistrz przedstawił radzie gminy projekt planu miejscowego z listą nieuwzględnionych uwag. Rada Miejska Gminy [...] w dniu [...] października 2015 r. rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag Skarżących – nie uwzględniła ich, a następnie podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu. Plan z dokumentacją procedury planistycznej został przekazany w celu oceny zgodności z przepisami prawa oraz ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wojewodzie [...] w dniu 5 listopada 2011 r. Sąd uznał, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu nie doszło do istotnego naruszenia zasad ani trybu jego uchwalania, rozstrzygał organ właściwy. Zgodnie z art. 14 ust. 6 u.p.z.p. planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Zgodnie z art. 2 pkt 11 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "terenie zamkniętym" należy przez to rozumieć teren zamknięty, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ilekroć w ustawie jest mowa o terenach zamkniętych - rozumie się przez to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Działka o nr ewid. [...] nie jest terenem zamkniętym w rozumieniu ww. przepisów. Zarzut dotyczący uchwalenia planu dla jednej działki ewidencyjnej nie mógł stanowić o uznaniu, iż naruszono przepisy prawa. W ocenie Sądu Wojewódzkiego niezasadne jest stanowisko skarżących, że uchwalanie planu miejscowego było procesowaniem w tej samej sprawie w różnych trybach. Bezspornie uchwalenie planu o takiej, jak w niniejszej sprawie treści powoduje bezzasadność wniosków o ustalenie warunków zabudowy – plan zakazuje bowiem lokalizacji budynków na działce ewid. [...], nie można jednak uznać takich działań organu gminy za niezgodnego z prawem czy przekraczającego władztwo planistyczne. Ustawodawca przewidział wprost możliwość podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wskazując na celowość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 62 ust. 1 u.p.z.p.). Nie przewidział więc prymatu dla sprawy o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na wszczęcie jej przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Tym bardziej, że nawet wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku uchwalenia planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji skutkowałoby jej wygaśnięciem na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Nieracjonalne byłoby więc wydawanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy. Z treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i ze skargi wynika, że zarzuty skarżących sprowadzają się w istocie do kwestionowania postanowień planu w zakresie przeznaczenia terenu nią objętego. W planie teren przeznaczono na teren rolniczy oznaczony na rysunku symbolem R i teren wód powierzchniowych oznaczony na rysunku symbolem WS. W § 4 uchwały dopuszczono lokalizację wolnostojących tablic informacyjnych, zakazano lokalizacji reklam, tablic reklamowych, urządzeń reklamowych i szyldów, zakazano sytuowania wszelkich obiektów i urządzeń tymczasowych, które nie są ściśle związane z planowanym przeznaczeniem terenu, zakazano lokalizacji ogrodzeń pełnych oraz przęseł wykonanych z prefabrykowanych elementów betonowych w części ogrodzenia powyżej wysokości 0,5 m, ustalono maksymalną wysokość ogrodzeń od strony dróg – 1,8 m. W § 9 dla terenu rolniczego oznaczonego na rysunku planu symbolem R ustalono zachowanie dotychczasowego użytkowania terenu – teren rolniczy, dopuszczono lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, zakazano lokalizacji budynków. W § 10 dla terenu wód powierzchniowych, oznaczonego na rysunku planu symbolem WS ustalono zachowanie istniejącego zagospodarowania – rów, dopuszczono lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, zakazano lokalizacji budynków. Zakaz zabudowy na tym terenie uniemożliwia Skarżącym przeznaczenie go pod zabudowę mieszkaniową, co było organowi wiadome, z uwagi na toczące się od 2013 r. postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Skarżących uniemożliwienie zabudowy na tym terenie pozbawia ich uprawnień wynikających z prawa własności, narusza również zasadę równości (inne działki znajdujące się w ciągach ekologicznych, zdaniem Skarżących, nie mają takich ograniczeń) i władztwa planistycznego. Sąd podkreślił, że działka skarżących znajduje się na obszarze, który w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] oznaczony jest, jako "ciągi ekologiczne (II, kolor zielono – żółty). W rozdziale III pkt 2.1 studium wskazującym kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy wskazano, że strefa oznaczona II to strefa rolno przyrodnicza z terenami użytkowanymi rolniczo, terenami komunikacji i infrastruktury technicznej, a także wyznaczonymi obszarami ciągów ekologicznych. W omówieniu "strefy rolno – przyrodniczej" studium wskazano, że strefa rolno – przyrodnicza obejmuje tereny przeznaczone na cele produkcji rolniczej wraz z rozproszoną zabudową siedliskową (poza terenami ciągów ekologicznych, które powinny być wolne od jakiejkolwiek zabudowy). Nadto wskazać należy, że te regulacje studium są zgodne z rozporządzeniem Nr 4/9 Wojewody [...] z dnia 3 czerwca 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 130, poz. 2138), w którym w § 5 ust. 2 pkt 3 lit a- g określono zakres praw związanych z ochroną przyrody i kształtowaniem krajobrazy dla strefy R (rolne) takie jak zachowanie dotychczasowego profilu produkcji rolnej z dominacją gospodarstw prowadzących produkcję mieszaną, wielogatunkowy płodozmian, biologiczne środki ochrony roślin etc. Strefa R zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia to obszar gruntów ornych obejmujący tereny użytkowane lub przeznaczone pod wielkoobszarowe uprawy polowe. Zgodnie z § 7 pkt 3 rozporządzenia wprowadzono ustalenia dla studium i miejscowych planów m.in. gminy [...] – dla strefy R – nie zabudowywać gruntów obiektami technicznymi i kubaturowymi z wyjątkiem obiektów gospodarskich przy istniejących gospodarstwach rolnych i zabudowy zagrodowej przy istniejących drogach na potrzeby prowadzonej działalności rolniczej. Z powyższego wynika, że przeznaczenie działki oznaczonej w ewidencji jako [...] należącej do Skarżących, użytkowanej dotychczas symbolem R – grunty orne, na tereny rolnicze oznaczone na rysunku planu symbolem R i tereny wód powierzchniowych, oznaczone na rysunku planu symbolem WS nie spowodowało w zasadzie jakiejkolwiek zmiany sytuacji faktycznej, która nie istniałaby już w chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Kwestia braku wpływu toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy została omówiona powyżej. Skarżący w ramach podstawowego przeznaczenia terenu oznaczonego w planie symbolem R, nadal mogą swobodnie dysponować swoją nieruchomością i korzystać z niej w taki sam sposób w jaki dotychczas korzystali. W zakresie wprowadzonego w § 4 planu podstawowego przeznaczenia nieruchomości nie można doszukać się takiego uprawnienia związanego z własnością nieruchomości Skarżących, które zostałoby istotnie ograniczone, czy wręcz wyłączone, przez zaskarżoną uchwałę. Skoro Skarżący, w ramach wprowadzonego w § 4 planu przeznaczenia podstawowego, nadal mogą w sposób dotychczasowy korzystać z przysługującego im prawa własności, w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego a także owo prawo zbyć, to ograniczenia w sposobie korzystania przez Skarżących z nieruchomości, które wynikają z uchwalonego planu, mieszczą się, zdaniem Sądu, w granicach dopuszczanych prawem. W kontekście zaś podniesionego przez Skarżących zakazu zabudowy na terenie działki w związku z zakwalifikowaniem jej jako terenów rolnych i wód powierzchniowych z zakazem lokalizacji budynków (§ 9 i § 10) wskazać należy, iż działka ta dotąd nie była zabudowana i w stosunku do niej nie były wydane decyzje o warunkach zabudowy. Z pisma Starosty [...] wydanego w toku postępowania planistycznego wynika, że teren jest niezabudowany i niezainwestowany. Z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika, by na innych działkach położonych w strefie ciągów ekologicznych wprowadzono w takim samym stanie faktycznym (brak zabudowy, brak decyzji) mniej rygorystyczne z punktu widzenia dopuszczalności zabudowy, wymogi. W konsekwencji, nie można zarzucić organowi w tej sytuacji braku realizacji zasady równego traktowania mieszkańców, którzy posiadają nieruchomości na tym terenie, czy przekroczenia władztwa planistycznego. Nie mają racji Skarżący twierdząc, że zapisy studium nie rodzą żadnych skutków prawnych w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zakres swobody organów planistycznych w kształtowaniu ustaleń planu nie jest dowolny i treść studium niesienie również pewne ograniczenia. Oczywistym jest, że wymagana przez ustawę zgodność unormowań planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy nie oznacza ich pełnej tożsamości (byłoby to niepotrzebnym powielaniem tych samych regulacji zwłaszcza, że istota obu aktów jest odmienna, mają one odrębne cele i skierowane są do innych adresatów, a więc i stopień szczegółowości jest inny). Nie oznacza to jednak pełnej dowolności w kształtowaniu przeznaczenia i warunków zagospodarowania w planie zagospodarowania przestrzennego przez organy planistyczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J. K., M. J. K., D. K., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od Rady Miejskiej Gminy [...] zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucili: 1. Brak odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do istotnych zarzutów skargi co wpłynęło na treść orzeczenia, naruszając tym samym art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., dalej powoływana, jako: "P.p.s.a."); 2. Powołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na nieaktualne przepisy (nieobowiązujące) dotyczące kluczowej dla uzasadnienia materii do podjęcia uchwały Rady Miejskiej Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...] położoną w obrębie [...] gm. [...], a w szczególności na uchylone rozporządzenie nr 4/9 Wojewody [...] z dnia 3 czerwca 2009 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego [...], co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Zdaniem skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął istotny argument zawarty w skardze, iż budzi przecież poważne wątpliwości fakt, że Rada Gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do planu miejscowego wyłącznie w odniesieniu do działki nr [...] nie włączając do tej procedury działek sąsiednich, leżących również w tzw. ciągu ekologicznym. Jeżeli bowiem jakiś istotny publiczny cel przyświecał uniemożliwieniu realizacji niekontrolowanej zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, że w związku z tym należało podjąć uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, to przecież to samo winno dotyczyć działek sąsiednich. Nie ma to nic wspólnego z zachowaniem zasady równości i proporcjonalności ograniczenia prawa własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżących kasacyjnie na rzecz gminy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., którego istota wiąże się z brakiem wyjaśnienia przez Sąd Wojewódzki istotnych zarzutów skargi stwierdzić należy, że zarzut ten nie może być uznany za zasadny. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W realiach sprawy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł być skuteczny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd wyczerpująco odniósł się do okoliczności sprawy i w sposób rzetelny wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Sąd Wojewódzki rozpatrywał skargę na uchwałę Rady Miejskiej Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...] położoną w obrębie [...] gmina [...]. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących przez kwestionowane regulacje planu. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych należy do zadań własnych gminy. W przyznanej tym przepisem kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, a także gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Należy też podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie. Co istotne, przesłanka materialnoprawna jest dalej idąca, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje tu każde naruszenie prawa. Ustawodawca w tym przypadku nie wskazuje bowiem istotnego naruszenie prawa jako koniecznego warunku unieważnienia uchwały. Taka regulacja stwarza zatem po stronie organów gminy obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, tym bardziej, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego – lakonicznego uzasadnienia przez Sąd Wojewódzki stanowiska odnośnie tzw. pozorności uchwalonego planu, należy stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Chybiony jest też zarzut, że Rada Miejska Gminy [...] nie miała kompetencji do uchwalenia planu miejscowego obejmującego teren wyłącznie jednej działki, albowiem zarówno uchwała w sprawie przystąpienia, jak i w sprawie uchwalenia miejscowego planu, zawierają tożsame określenie obszaru obowiązywania i bez znaczenia pozostaje fakt, że jest to teren jednej działki geodezyjnej. Zważywszy na wskazane wyżej uprawnienie, a nie obowiązek planistyczny rady gminy, objęcie planem miejscowym jedynie określonej działki nie może być uznane za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i prowadzić do uznania planu za nieważny. Tym samym rację ma Sąd Wojewódzki, że dopuszczalna jest sytuacja, w której teren jednej działki stanowić będzie w części obszar objęty planem miejscowym o przeznaczeniu wynikającym z tego planu, a pozostały obszar takiej działki podlegać będzie zagospodarowaniu na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy lub zostanie objęty innym planem miejscowym. Objęcie planem jednej działki geodezyjnej jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznawane za dopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1405/12, Lex nr 1251806). Trzeba przy tym zaakcentować, że poza kontrolą sądu administracyjnego pozostaje ocena dopuszczalności oraz zasadności i celowości objęcia danego obszaru procedurą planistyczną. Byłaby to bowiem nie tyle ocena legalności zaskarżonego planu miejscowego, ile ocena celowości lub zasadności objęcia danego terenu takim planem. Tymczasem jest to wyłączna i uznaniowa kompetencja organu stanowiącego gminy. Sąd administracyjny nie może natomiast stosować kryteriów innych niż legalność nawet rozpoznając skargi na plan miejscowy. Sąd Wojewódzki wyważając interesy skarżących w dążeniu do zabudowy ich nieruchomości z interesami publicznymi prawidłowo doszedł do wniosku, że w tym zakresie prymat należy przyznać interesowi publicznemu. Niewątpliwie zabudowa nieruchomości skarżących byłaby bardzo korzystna dla samych współwłaścicieli. Z materiału aktowego wynika, że podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma uniemożliwić realizację niekontrolowanej zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. W związku ze złożonym przez skarżących wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 18 domów jednorodzinnych na terenie działki nr [...] położonej w obrębie [...] gm. [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] przedstawił Radzie Miejskiej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba zatem mieć na uwadze, że obszar ten jest również obszarem o szczególnym znaczeniu w zakresie ochrony środowiska naturalnego. Działka nr [...] położona jest bowiem w strefie II rolno-przyrodniczej (ciągi ekologiczne), jak również znajduje się w obszarze Parku Krajobrazowego [...] i w części w obszarze Natura 2000 [...] koło [...]. Na działce znajdują się też archeologiczne strefy ochrony konserwatorskiej. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b i d, pkt 2 lit. b i d rozporządzenia Nr 4/9 Wojewody [...] z dnia 3 czerwca 2009 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 130, poz. 2138) ustalono, w zakresie środowiska przyrodniczego m. in. zachowanie półnaturalnych, trwałych użytków zielonych i innych ekosystemów oraz cennych siedlisk przyrodniczych o znaczeniu wspólnotowym, zaś w zakresie krajobrazu - zachowanie rolniczego krajobrazu kulturowego, jak również mozaiki siedlisk. W § 5 ust. 2 pkt 3 lit a-g określono zakres praw związanych z ochroną przyrody i kształtowaniem krajobrazu dla strefy R (rolne), takie jak zachowanie dotychczasowego profilu produkcji rolnej z dominacją gospodarstw prowadzących produkcję mieszaną, wielogatunkowy płodozmian, biologiczne środki ochrony roślin, etc. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Strefa R to obszar gruntów ornych obejmujący tereny użytkowane lub przeznaczone pod wielkoobszarowe uprawy polowe. W § 7 pkt 3 rozporządzenia wprowadzono ustalenia dla studium i miejscowych planów m.in. gminy [...] – dla strefy R – nie zabudowywać gruntów obiektami technicznymi i kubaturowymi z wyjątkiem obiektów gospodarskich przy istniejących gospodarstwach rolnych i zabudowy zagrodowej przy istniejących drogach na potrzeby prowadzonej działalności rolniczej. Tym samym niewątpliwie cele społeczne (interes publiczny) w postaci ochrony tego obszaru przed dopuszczeniem zabudowy istnieje i – poprzez wyrażenie go w ww. rozporządzeniu - zyskał rangę przepisu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z postanowieniami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Zatem w procedurze uchwalania przedmiotowego planu Gmina była zobligowana do uwzględnienia, przepisów odrębnych, tj. postanowień wiążącego rozporządzenia w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego [...]. W postanowieniach § 9 planu miejscowego dla terenu rolniczego oznaczonego na rysunku planu symbolem R ustalono zachowanie dotychczasowego użytkowania terenu – teren rolniczy, dopuszczono lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, zakazano lokalizacji budynków. W § 10 planu dla terenu wód powierzchniowych ustalono zachowanie istniejącego zagospodarowania – rów, dopuszczono lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, zakazano lokalizacji budynków. Należy zgodzić się z konstatacją Sądu Wojewódzkiego, że przeznaczenie działki nr [...] należącej do skarżących, użytkowanej dotychczas symbolem R – grunty orne, na tereny rolnicze i tereny wód powierzchniowych nie spowodowało w zasadzie jakiejkolwiek zmiany sytuacji faktycznej, która nie istniałaby już w chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Skarżący w ramach podstawowego przeznaczenia terenu oznaczonego w planie symbolem R, nadal mogą swobodnie dysponować swoją nieruchomością i korzystać z niej w taki sam sposób w jaki dotychczas korzystali. Przeznaczenie gruntów na tereny rolnicze nie powoduje wyzbycia właściciela z istoty prawa własności, albowiem właściciel nadal ma możliwość korzystania z niej, a także rozporządzania tym prawem. Skoro skarżący, w ramach wprowadzonego w § 4 planu przeznaczenia podstawowego, nadal mogą w sposób dotychczasowy korzystać z przysługującego im prawa własności, w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbyć, to ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżących z nieruchomości, które wynikają z uchwalonego planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie nieuzasadniony jest zarzut, że Sąd Wojewódzki nie rozpoznał istoty sprawy. Sąd administracyjny I instancji nie jest bowiem zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tym samym pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu powołania się przez Sąd Wojewódzki na nieobowiązujące przepisy prawa, a w tym w szczególności na uchylone rozporządzenie nr 4/9 Wojewody [...] z dnia 3 czerwca 2009 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego [...], stwierdzić należy, że zarzut ten nie może być uznany za zasadny. Wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie rozporządzenie nr 4/9 Wojewody [...] jest bowiem obowiązującym aktem prawnym. Natomiast na mocy § 7 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego [...], uchylone zostało inne, aniżeli wskazywane przez skarżących, rozporządzenie Wojewody [...], a mianowicie rozporządzenie nr [...] z dnia 20 września 1993 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 1993 r., Nr 13, poz. 150), co wynika wprost z treści tego aktu. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.