II SA/Po 15/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak(spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2015r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Prezydent Miasta P., decyzja z dnia [...] 2015 r. nr [...], (znak: [...]) ustalił, na wniosek A. J., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej oraz przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...], ark. 02, obręb P., położonych przy ul. W. w P.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją z [...] 2012 r. nr [...] ustalił warunki dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] 2013 r. nr [...] , a sprawę przekazano Prezydentowi Miasta P. do ponownego rozpatrzenia. Dalej wyjaśniono, iż kolejna decyzja wydana przez organ I instancji z dnia [...] 2013 r. nr [...] również został uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (decyzja z [...]2015 r. nr [...] ). Organ odwoławczy zobowiązał Prezydenta Miasta P. do zbadania, czy wymóg dostępu do drogi publicznej terenu objętego wnioskiem został spełniony. Prezydent Miasta P. wskazał, iż 10 lutego 2015 r. inwestor skorygował oraz uzupełnił wniosek, a następne w dniu 6 marca 2015 r. przedłożył m.in. kopię prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego [...] ., Wydział [...] Cywilny z dnia 18 marca 2014r., sygn. akt [...] oraz kopię prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w P. Wydział [...] Cywilny Odwoławczy z dnia 07 listopada 2014r., sygn. [...]. Dalej organ wyjaśnił, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 199). Ponieważ obsługa komunikacyjna terenu objętego wnioskiem odbywa się istniejącym zjazdem z ul. O. na zasadzie służebności przejazdu przez działkę budowlaną nr [...] (za zgodą jej właściciela), oddzielającą teren objęty wnioskiem od ul. O., wobec powyższego, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości ustalenia frontu terenu objętego wnioskiem zgodnie z definicją frontu zawartą w § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588). Organ uwzględniając wniosek inwestora obszar analizowany wyznaczył w promieniu 60 m od granic działki objętej wnioskiem. Od południa obszar analizowany powiększono, włączając do niego nieruchomość położoną przy ul. M. W. 7a, oddaloną od objętej wnioskiem działki o około 78m. Zdaniem organu włączenie nieruchomości położonych przy ul. K. 20/22 nie ma urbanistycznego uzasadnienia z uwagi na ich lokalizację w odległości około 160m od terenu objętego wnioskiem. W ocenie organu, tak wyznaczony obszar analizowany umożliwił przeprowadzenie miarodajnej analizy i pozwala objąć teren tworzący urbanistyczną całość obejmujący: działki położone wzdłuż ul. W., ul. O. i ul. W., ponadto nawiązuje do obszaru analizowanego wyznaczonego dla przedmiotowej działki w prowadzonym wcześniej w Wydziale Urbanistyki i Architektury postępowaniu administracyjnym (sprawa nr [...]). Zdaniem Prezydenta Miasta P. przeprowadzona analiza wykazała, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż, kontynuuje funkcję dominującą w obszarze analizowanym, parametry wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość zabudowy, formę dachów oraz sposób zagospodarowania terenu, które charakterystyczne są dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Ponadto, zgodnie z wnioskiem planowany budynek mieszkalny jednorodzinny, przewidziany do realizacji w głębi nieruchomości, nie spowoduje zmiany przebiegu linii zabudowy istniejącego od strony ul. W. budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz objętego wnioskiem istniejącego budynku gospodarczego. Wobec powyższego inwestycja kontynuuje również przebieg obowiązującej linii zabudowy. W obszarze analizowanym istnieje nieruchomość położona przy ul. W. 7a na której budynek zlokalizowany jest w głębi, w tzw. drugiej linii zabudowy w odległości około 48m od linii rozgraniczającej ulicy W. Organ uznał że obszar analizowany charakteryzuje się spójnym sposobem zagospodarowania, cechą charakterystyczną jest występowanie jednego budynku o głównej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na jednej działce budowlanej. Zabudowie mieszkalnej sporadycznie towarzyszy zabudowa gospodarczo - garażowa lub usługowa zlokalizowana najczęściej w głębi nieruchomości. W ocenie organu, planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczono jednocześnie, że rozstrzygnięto wyłącznie o potencjalnej lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Podane wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa, ze szczególnym uwzględnieniem spraw związanych z zacienianiem i przesłanianiem budynków, mogą ulec zmniejszeniu. Konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnośne dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej Prezydent Miast P. zauważył, iż : - zgodnie z aktem notarialnym Repertorium [...] z dnia 27 kwietnia 1988r. na działce nr [...] (obecnie działka nr [...]) ustanowiona została służebność gruntowa - prawo przejazdu i przechodu przez pas terenu o szerokości 4m położony przy granicy z działką nr [...] (obecnie działka nr [...]) i kończący się rozwidleniem o szerokości 8m przy granicy z działką nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...]) na rzecz właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr 1063/8 (obecnie działki nr [...] i [...]); - zgodnie z Wyrokiem Sądu Rejonowego [...] w P., Wydział [...]Cywilny z dnia 18 marca 2014r. sygn. akt [...] oraz Wyrokiem Sądu Okręgowego w P. Wydział [...] Cywilny Odwoławczy z dnia 7 listopada 2014r. sygn. akt [...], oddalono powództwo o zniesienie ww. służebności oraz oddalono apelację od wyroku o oddalenie ww. powództwa. W uzasadnieniu ww. wyroków wskazano, iż w sprawie o zniesie służebności nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 295 k.c. i zniesienia służebności drogi koniecznej. Służebność ta nie utraciła bowiem wszelkiego znaczenia dla objętej wnioskiem nieruchomości. Droga konieczna traci wszelkie znaczenie dla nieruchomości (staje się całkowicie bezużyteczna) jeżeli nie jest przydatna dla jej dostępu do drogi publicznej. Objęta wnioskiem nieruchomość przylega co prawda do ul. W., jednak ulica ta stanowi teren prywatny, oznaczony informującą o tym tablicą, a dostęp do niej uniemożliwia szlaban. Ulica ta nie jest powszechnie dostępna, a tylko w przypadku jej dostępności można by rozważać, czy objęta wnioskiem działka posiada dostęp do drogi publicznej, poprzez ww. ulicę (która nie jest drogą publiczną). Objęta wnioskiem działka nie posiada zatem trwałego, opartego na prawie rzeczowym dostępu do drogi publicznej przez ul. W.. W przedmiotowej sprawie nie może być zatem mowy o całkowitej bezużyteczności służebności dla nieruchomości objętej wnioskiem. Objęta wnioskiem działka nie posiada innego dostępu do drogi publicznej jak tylko poprzez szlak służebny ustanowiony po nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W przedmiotowej sprawie uznać można zatem, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla objętego wnioskiem terenu jest spełniony na zasadzie ww. służebności. Organ stwierdził nadto, że spełnione są pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K. - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, iż służebność przejazdu przez działkę nr [...] ustanowiono do "czasu wybudowania drogi utwardzonej". Nie ma ona zatem charakteru trwałego. Nie zmienia tego treść wskazanych w decyzji orzeczeń sądowych. Ponadto droga, na której istnienie powoływał się wnioskodawca w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a która przyjęta została jako wystarczająca dla planowanej inwestycji, ma szerokość 4 m, podczas gdy minimalna, przewidziana przepisami prawa szerokość dojścia do budynku i urządzeń z nim związanych, powinna wynosić co najmniej 4,5 metra. Według strony planowana przez wnioskodawcę inwestycja nie kontynuuje również sposobu wykorzystania i zabudowy terenu objętego analizą, albowiem sąsiednie działki są zabudowane według panującej na tym terenie zasady: jedna większa działka - jeden dom jednorodzinny. Teren wnioskodawcy zwiększa zdecydowanie intensywność zabudowy nieruchomości z domami wolnostojącymi Podniesiono, iż "mocno zabudowana domem wolnostojącym - ok. 30% stanowi powierzchnia zabudowy - stosunkowo nieduża działka". Okoliczność, iż działka zlokalizowana przy ul. W. 7a jest mała, zabudowana jest w głębi kwartału i posiada dostęp do drogi publicznej przez inna działkę, jest jedynie wyjątkiem. Ponadto brak było przesłanek do powiększenia obszaru analizowanego tak, aby objął on działkę wskazaną przez wnioskodawcę. Zdaniem skarżącej organ I instancji nie rozpatrzył rzetelnie materiału dowodowego w sprawie. Podkreślono, iż w tym przypadku nie istnieją przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej przez wnioskodawcę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji ustalił w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy, przedłożył prawidłową analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także prawidłowo zastosował przepisy materialne mające w sprawie zastosowanie. Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Rejonowego Poznań - [...] w P., Wydział [...] Cywilny z dnia 18 marca 2014r., sygn. akt [...], oraz Wyroku Sądu Okręgowego w P. Wydział [...] Cywilny Odwoławczy z dnia 7 listopada 2014r., sygn. akt [...], Kolegium uznało, iż wymóg dostępu do drogi publicznej dla objętego wnioskiem terenu jest spełniony na zasadzie służebności przez działkę [...]. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającej się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Wskazano też, że subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Mimo że realizacja inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji. Kolegium zaznaczyło, że decyzja o warunkach zabudowy ze swej natury nie ma przymiotów miejscowego planu zagospodarowania, bowiem celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powyższe uregulowanie nie jest jednak z jednej strony ogranicznikiem inicjatyw obywateli w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, a z drugiej nie może służyć uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, rozumianej jako nakaz zabudowy i zagospodarowania wyłącznie w taki sam sposób, jak już istniejący. Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja spełnia łącznie pięć warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wykazano, że istniejące sąsiedztwo zabudowy potwierdziło spełnienie kryterium "dobrego sąsiedztwa" związanego z kontynuacją funkcji budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Uznano, że wszystkie kluczowe przesłanki dotyczące warunków zabudowy zostały przez organ I instancji zbadane, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz treść sporządzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej umożliwiała stronom zapoznanie się z motywami podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. W opinii Kolegium organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Skargę na powyższą decyzję wniosła M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy teren, którego dotyczy niniejsze postępowanie nie posiada dostępu do drogi publicznej, co miało wpływ na wynik postępowania; 2. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, a konsekwencji błędne ustalenie, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, podczas gdy droga prowadząca do nieruchomości jest drogą wewnętrzną, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia; 3. § 14 ust 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości, która nie posiada dostępu do drogi publicznej, albowiem prowadząca droga nie spełnia wymagań określonych w/w rozporządzeniem i nie posiada szerokości "co najmniej 4,5 metra", co miało wpływ na wynik postępowania; 4. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, a w konsekwencji błędne ustalenie, że działka, której dotyczy postępowanie posiada dostęp do drogi publicznej, a ponadto możliwa jest na tym terenie podwójna zabudowa jednej działki, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania, 5. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 nr 164 poz. 1588) poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, a w konsekwencji poddanie analizie urbanistycznej większego obszaru aniżeli wskazany w rozporządzeniu, co miało wpływ na wynik postępowania W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powtórzyła przytoczoną w odwołaniu argumentację i zarzuty dotyczące tymczasowości służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] oraz niespełnienia przez ta drogę norm technicznych dotyczących szerokość dojścia i dojazdu do działki budowlanej. Powtórzono zarzut, iż planowana zabudowa nie kontynuuje sposobu wykorzystania i zabudowy terenu objętego analizą, albowiem sąsiednie działki są zabudowane według panującej na tym terenie zasady: jedna działka - jeden dom jednorodzinny, a teren objęty postępowaniem zwiększa zdecydowanie intensywność zabudowy nieruchomości z domami wolnostojącymi. Okoliczność, iż działka zlokalizowana przy ul. W. 7a zabudowana jest w głębi kwartału i posiada dostęp do drogi publicznej przez inna działkę, jest jedynie wyjątkiem. Strona skarżąca ponownie wskazała, że na mapach stanowiących załączniki do zaskarżanej decyzji, nie uwzględniono przedmiotowego budynku (nawet w fazie rozpoczęcia, tudzież trwania budowy). W ocenie skarżącej, skoro znanym organowi jest fakt powstawania na części tej działki nowego budynku, winno być to odpowiednio ujęte w załączniku graficznym do decyzji dla ustalenia na ile wydawane w sprawie warunki dla inwestycji odpowiadają faktycznie już podjętym działaniom inwestora. Ponadto powtórzono zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia obszaru analizowanego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 – dalej: u.p.z.p.). Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju. Generalną zasadą, którą należy kierować się odczytując treść normatywną przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest przyjmowanie "ładu przestrzennego", jako podstawy działań w zakresie ustalania zasad i zagospodarowania terenów (art. 1 ust. 1 pkt 2). W świetle ustawy powinny być brane pod uwagę takie względy jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe, jak i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 7). W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Wydanie takiej decyzji jest możliwe wyłącznie po ustaleniu, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Stosowne do tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został natomiast określony powoływanym już wyżej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W rozporządzeniu, o którym mowa, określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( § 3 ust. 2 tego rozporządzenia). Zauważyć w ty miejscu należy, iż obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co nie oznacza, iż obszar ten musi mieć kształt koła oraz, że nie może być wyznaczony w większej odległości niż minimalna wartość wskazana w § 3 ust. 2. Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa (por. m.in. wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 305/12 oraz z 10 marca 2015 r. o sygn. akt II OSK 1934/13 – dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest aby wyznaczony obszar analizowany obejmował pewną urbanistyczną całość. Dla prawidłowego wytyczenia obszaru analizowanego istotne jest ustalenie szerokości frontu działki. Zgodnie z § 2 pkt 5 powoływanego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zaznaczyć należy, iż przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych (patrz wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II OSK 2066/14 - dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) stąd też jeżeli teren inwestycji obejmuje dwie działki ewidencyjne, to powinny być one traktowane jako pewna całość, a przez szerokość frontu działki należy rozumieć łączną szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji. W przedmiotowej sprawie teren inwestycji (działki [...] i [...]) nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi (ul. O.), a wjazd i wejście na teren inwestycji odbywa z działki nr [...] - na zasadzie ustanowionej na tej działce służebności przechodu i przejazdu. Stąd też konieczne jest odejście od literalnego rozumienia pojęcia "frontu działki" na rzecz wykładni pozajęzykowej – celowościowej, ze względu na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu pozbawionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dokładnie dla terenu, który ma dostęp do drogi publicznej także przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W przeciwnym razie nie byłoby bowiem możliwe określenie frontu działki, która ma dostęp do drogi np. poprzez drogę wewnętrzną (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 marca 2015 r. o syn. akt II SA/Go 23/15 dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu w realiach przedmiotowej sprawy, wbrew twierdzeniu organu I instancji, możliwe jest ustalenie frontu działek objętych wnioskiem i stanowi go ta część tych działek, która przylega do działki nr [...] – na całej szerokości tej działki – z której odbywa się główny wjazd lub wejście na teren inwestycji. Niemniej uchybienie organu I instancji (zaaprobowane przez organ odwoławczy), polegające na stwierdzeniu, iż działki, których dotyczy wniosek nie posiadają frontu, nie miało istotnego znaczenia na wynik sprawy. W ocenie Sądu, wyznaczony w sprawie obszar analizowany spełnia minimalne wartości określone w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., jego granice znajdują się w odległości spełniającej wymóg trzykrotności szerokości frontu działki (działek), co wynika z analizy map załączonych do akt sprawy. Ponadto, jak wskazano wyżej, organ mógł wyznaczyć i wyznaczył obszar analizowany obejmujący teren położny dalej niż w odległości trzykrotności szerokości frontu działki zwłaszcza, że wykazał, iż w ten sposób analizie poddano spójny obszar tworzący pewną architektoniczną całość. Obszar ten obejmuje tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – wolnostojącej, zabudowy bliźniaczej oraz szeregowej. Zdaniem Sądu, zawarte w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2015 r. nr [...] ustalenia dla planowanej zabudowy dotyczące linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, znajdują odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie urbanistycznej i zgodnie są z przepisami wyżej powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą, iż planowana inwestycja narusza istniejący ład urbanistyczny, zwiększy intensywność zabudowy i narusza zasadę lokowania jednego budynku mieszkalnego na jednej dużej działce. Zaznaczyć należy, iż organ I instancji wyraźnie określił, iż planowana i istniejąca już zabudowa na działkach nr [...] i [...] nie może łącznie zajmować więcej niż 31% powierzchni tych działek. Tymczasem w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa przekraczająca nawet znacznie ten parametr (zabudowa przy ul. W. i O.). Ponadto w obszarze analizowanym można znaleźć nie tylko zabudowę wolnostojącą, ale i znacznie intensywniejszą – szeregową (ul. W.). Jak trafnie zauważył organ II instancji, w myśl zasady dobrego sąsiedztwa planowana inwestycja nie może odbiegać od zabudowy istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W sytuacji, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim, są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie ma podstaw aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co zastane. Co istotne, rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 12 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 207/12 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. W realiach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, iż inwestycja w kształcie zaproponowanym przez inwestora (budowa budynku wolnostojącego mieszkalnego, jednorodzinnego i zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż), nie będzie kontynuować funkcji i sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich. Zgodzić się zatem należy, z organami obu instancji, iż spełniony został warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku dostępu terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej zauważyć należy, iż dostęp ten może być zapewniony nie tylko poprzez bezpośredni zjazd na drogę publiczną, jak też pośrednio przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, co wprost wynika z treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p. ( patrz też na wyroki NSA z 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt II OSK 9/10, z dnia 13 lutego 2014 r. o sygn. akt II OSK 2196/12 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż teren inwestycji (działki [...] i [...] ) ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (ul. Mańkowskiej) poprzez działkę o numerze geodezyjnym nr [...], na której ustanowiono służebność na rzecz każdorazowego właściciela tego terenu – zgodnie z aktem notarialnym z [...] 1988 r. nr Rep. [...]. Strona skarżąca podniosła, iż służebność ta nie ma charakteru trwałego ustanowiono została bowiem do czasu wybudowania drogi utwardzonej na rzecz właścicieli nieruchomości władającej, zatem dostęp do terenu inwestycji przez działkę nr [...] nie ma charakteru trwałego. Niewątpliwie celem ustanowienia służebności na działce [...] było zapewnienie dostępu do nieruchomości położnej aktualnie na działkach nr [...] i [...] - do czasu zapewnienia tej nieruchomości innego rodzaju dostępu do drogi publicznej niż przez działkę nr [...], np. poprzez wydzielenie z tej działki pasa gruntu i wybudowanie na niej drogi utwardzonej, względnie przez możliwość korzystania z istniejącej obecnie ulicy W., co potwierdzają przytoczone przez organy wyroki Sądu Rejonowego Poznań - Grunwald i Jeżyce w P., Wydział [...] Cywilny z dnia 18 marca 2014r. sygn. akt [...] oraz Sądu Okręgowego w P. Wydział [...] Cywilny Odwoławczy z dnia 7 listopada 2014r. sygn. akt [...]. Innymi słowy służebność ta została ustanowiona do czasu zapewnienia innego trwałego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Zatem nie można uznać, iż aby brak było gwarancji istnienia trwałego, pod względem prawnym i faktycznym, dostępu terenu położonego na działkach nr [...] i [...] do drogi publicznej (ul. O.). Podkreślić także należy, iż teren inwestycji określonej we wniosku o warunki zabudowy obejmuje łącznie dwie działki nr [...] i [...] , a więc istotne jest , czy teren ten traktowany jako całość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a nie czy dostęp ten posiadają poszczególne działki ewidencyjne obejmujące obszar inwestycyjny. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niespełnienia przez pas, określony w umowie ustanowienia służebności przejazdu i przechodu na działce [...], minimalnej szerokości wymaganej dla drogi dojazdowej zgodnie z § 14 ust. 3 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), zauważyć należy, iż kwestia ta nie ma wpływu na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Podlegać ona będzie badaniu na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego - w postępowaniu o pozwolenie na budowę, kiedy stosowane będą przepisy techniczne - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które określają parametry dojścia i dojazdu do działki budowlanej i do budynków i ich relacja w odniesieniu do parametrów wynikających z postanowień wspomnianej służebności. Natomiast na obecnym etapie, organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy bada jedynie, czy teren przewidziany pod zabudową ma faktycznie i prawnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, co jak wskazano wyżej, zostało w niniejszej sprawie wykazane (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2014 r. II SA/Gd 351/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 maja 2016 r. o sygn. akt IV SA/WA 362/16 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na marginesie zauważyć należy, iż przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dopuszczają sytuacje wyrażenia zgody na odstępstwo od obowiązku stosowania przepisów techniczno-budowlanych – art. 9 Prawa budowlanego. Zgoda ta udzielana jest na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Strona skarżąca zarzuciła także, iż na mapach stanowiących załączniki do decyzji organu I instancji nie uwzględniono realizacji budynku mieszkalnego na terenie inwestycji, mimo, że z akt sprawy wynika, że taki budynek jest już tam realizowany. Strona nie sprecyzowała o jaki dokładnie budynek jej chodzi. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, na terenie objętym wnioskiem realizowany jest, na podstawie pozwolenia na budowę – Pozwolenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. nr [...] - budynek mieszkalny jednorodzinny, położony w odległości 5 metrów od linii rozgraniczającej ul. W.. Budynek ten jest widoczny na mapach stanowiących załączniki nr 1 i 3 decyzji Prezydent Miasta P., decyzja z dnia 2 czerwca 2015 r. – na działce nr [...]. Stąd też zarzut powyższy należy uznać za chybiony. Reasumując stwierdzić należy, że realizacja wnioskowanej inwestycji nie naruszy zasady zachowania dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Nadto Sąd oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznał, że spełnione zostały w rozpoznawanej sprawie pozostałe warunki dopuszczalności tej decyzji zawarte w pkt 3-5. Istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej infrastruktury technicznej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto inwestycja na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy uzyskała wszystkie niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów. Zdaniem Sądu również uzasadnienie decyzji organów orzekających w niniejszej sprawie w sposób dostateczny wyjaśnia, jakie kryteria zostały spełnione w związku z ustaleniem dla przedmiotowej inwestycji warunków zabudowy. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 7, 77 § 3 K.p.a. Sąd nie dostrzegł również w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które nakazywałoby uwzględnić skargę z urzędu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.