VII SA/Wa 2384/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania W. P. (dalej jako "skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] wydanej w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...], nakazał W. P. wykonanie rozbiórki budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...]. W dniu [...] czerwca 2013 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego wpłynął przekazany przez organ powiatowy wniosek W. P. z dnia [...] października 2010 r. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wznowione postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...]. W wyniku złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1192/14 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. WSA wskazał, że organy nie zbadały należycie, czy w złożonym przez skarżącego wniosku o wznowienie postepowania dotrzymany został termin umożliwiający wznowienie postepowania, określonym w art. 148 k.p.a. Biorąc pod uwagę wskazania zawarte w powyższym wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. Organ wojewódzki wskazał, że z wniosku W. P. z dnia [...] października 2010 r. wynika, że przyczyną wznowienia powinno być powzięcie przez skarżącego w dniu [...] października 2010 r. wiadomości, że Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Dział Map i Dokumentów Geodezyjnych i Kartograficznych poświadczył za zgodność z oryginałem mapę terenu obr. [...] z 1984 r. nr [...]. Natomiast z ustaleń dokonanych przez WSA w Warszawie wynika, że wtórnik wyrysu z mapy zasadniczej terenu działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] wykonany w ramach zlecenia nr [...] został wydany W. P. w dniu [...] lutego 2010 r., bowiem z informacji uzyskanej telefonicznie w dniu [...] stycznia 2015 r. od pracownika Starostwa Powiatowego w [...] wynika, że zleceniodawcą był W. P., co świadczyłoby o tym, że skarżącemu w dniu [...] lutego 2010 r. wydano uwierzytelniony wyrys z mapy zasadniczej terenu działki nr ew. [...]. Organ I instancji wskazał, że wniosek W. P. z datą [...] października 2010 r. wpłynął do organu powiatowego w dniu [...] maja 2013 r. (z daty stempla pocztowego na liście poleconym dołączonym do wniosku wynika, że został nadany w dniu [...] maja 2013 r.), natomiast wtórnik wyrysu z mapy zasadniczej terenu działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] został wydany wnioskodawcy w dniu [...] lutego 2010 r. (data, w której wnioskodawca dowiedział się o podstawie wznowienia). W ocenie organu wojewódzkiego nawet w przypadku uznania twierdzeń strony skarżącej, że omawiany wniosek został złożony osobiście do organu powiatowego w dniu [...] października 2010 r., a jedynie dosłany do PINB w [...] przy piśmie z dnia [...] maja 2013 r., to i tak nie zostałby zachowany termin jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wobec powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie oceniającej wniosek o wznowienie postępowania oraz mając na uwadze wyrok WSA w sprawie VII SA/Wa 1192/14 uznał, że nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wznowienie postępowania, bowiem wniosek został złożony po upływie miesięcznego terminu, od kiedy wnioskodawca dowiedział się o podstawie wznowienia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. W ocenie skarżącego organ ograniczył się wyłącznie do skopiowania argumentacji WSA w Warszawie nie przeprowadzając swojego postępowania wyjaśniającego. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że prowadząc postępowanie wyjaśniające pismem z dnia [...] lipca 2015 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o wskazanie komu w ramach zlecenia nr [...] wydano w dniu [...] lutego 2010 r. uwierzytelniony wyrys z mapy zasadniczej terenu działki nr ew. [...] przyjętej do zasobu geod. nr [...] w roku 1984. Z odpowiedzi udzielonej przez Starostę [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. wynika, że w dniu [...] lutego 2010 r. W. P. złożył wniosek o wykonanie kopii mapy zasadniczej dla działki nr [...] położonej w [...]. Co prawda wskazano, że nie jest możliwe ustalenie komu wydano ww. kopię mapy, jednak z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2013 r. wynika, że w dniu [...] lutego 2010 r. kopię mapy wydano zleceniodawcy. Zleceniodawcą był W. P., wobec tego należy uznać, że to jemu został wydany dokument i w tym dniu zapoznał się z jego treścią. W ocenie organu odwoławczego powyższe świadczy o tym, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. z uwagi na niedotrzymanie przez stronę skarżącą miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienia postępowania. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania dowiedział się w dniu [...] lutego 2010 r. wobec tego wniosek o wznowienie należało złożyć najpóźniej w dniu [...] marca 2010 r. Zdaniem organu odwoławczego W. P. składając w dniu [...] maja 2013 r. wniosek datowany na dzień [...] października 2010 r., przekroczył termin o ponad 3 lata. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że nawet gdyby początek terminu przyjąć na dzień [...] października 2010 r., na który datowany jest wniosek (gdyż jak twierdzi strona skarżąca organ "zgubił wniosek W. P. z dnia [...] października 2010 r. i konieczne było jego ponowne przesłanie) to w takim przypadku również miesięczny termin do złożenia wniosku został przekroczony o ponad 7 miesięcy. Wobec powyższego, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ wojewódzki prawidłowo stwierdził, że wznowienie postępowania postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. było nieprawidłowe,w związku z tym należało je umorzyć. Skargę na powyższą decyzję złożył W. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 76 § 1 a contrario k.p.a. poprzez uznanie, że brak potwierdzenia odbioru dokumentu przez Pana P. stanowi dowód na odebranie tegoż dokumentu przez Pana P. w dacie dowolnie ustalonej przez urząd; 2. art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że okoliczność doręczenia W. P. dokumentu nastąpiła w dniu [...] lutego 2010 r., podczas gdy w aktach brak jest dowodu fakt ten potwierdzającego. W ocenie skarżącego w żaden sposób nie zostało wyjaśnione, dlaczego odbiór dokumentu nie został pokwitowany przez skarżącego, co niewątpliwie rozwiązałoby wszelkie wątpliwości. W ocenie skarżącego Starostwo Powiatowe miało wiele czasu na sporządzenie stosownej adnotacji z wpisaną całkowicie dowolnie datą. Ponadto w ocenie skarżącego nie jest prawdą, jakoby jego wniosek wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] maja 2013 r., podczas gdy udowodnione zostało ponad wszelką wątpliwość, że wniosek złożony w październiku 2010 r. został zagubiony w urzędzie. Skarżący podkreślił, że kategoryczne stwierdzenie, że datą, od której należy liczyć termin do złożenia skargi o wznowienie postępowania to [...] lutego 2010 r. jest obarczone błędem, skoro nie ma dowodu, że dokument ten wydano skarżącemu. Skarżący konsekwentnie wskazuje dzień [...] października 2010 r. jako datę, kiedy dowiedział się o poświadczeniu przez Starostę za zgodność z oryginałem mapy terenu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, s. 242). Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145-152 k.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania można wyróżnić: fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania; postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia; a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania takich jak przykładowo zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia. Również w literaturze podkreśla się, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku wskazania podstaw wznowienia postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. przesłankach wznowienia a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W razie niewystąpienia tychże warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 k.p.a. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 k.p.a. Na konieczność zbadania z urzędu przez organ kwestii dochowania przez skarżącego miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wskazał w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku z dnia 14 stycznia 2015r. w sprawie sygn.akt VII SA/Wa 11 92/14. Należy bowiem zauważyć, iż jeżeli organ dostrzeże, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., ale uczyni to dopiero po wydaniu ww. postanowienia, to nie oznacza to, że organ zobowiązany będzie do wydania jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a. Zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do błędnego wszczęcia postępowania, to organ powinien takie postępowanie umorzyć ( vide wyrok NSA z 13 września 2012r sygn.akt. II OSK 889/11). Właśnie z taką sytuacją procesową mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Na skutek złożonego przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. Nr [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...], nakazującą W. P. wykonanie rozbiórki budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego dniu [...] czerwca 2013 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego wpłynął przekazany przez organ powiatowy wniosek W. P. z dnia [...] października 2010 r. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jako przyczynę wznowienia skarżący wskazał powzięcie przez niego w dniu [...] października 2010 r. wiadomości, że Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Dział Map i Dokumentów Geodezyjnych i Kartograficznych poświadczył za zgodność z oryginałem mapę terenu obr. [...] z 1984 r. nr [...]. W toku postępowania przed organami , zwłaszcza organem odwoławczym, wynika, że w dniu [...] lutego 2010 r. W. P. złożył wniosek o wykonanie kopii mapy zasadniczej dla działki nr [...] położonej w [...] ( pismo Starosty [...] z [...] lipca 2015r.). Z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2013 r. Wynika zaś, że w dniu [...] lutego 2010 r. kopię mapy wydano zleceniodawcy. Zleceniodawcą był W. P., wobec tego zasadnie organy uznały, że to skarżącemu został wydany dokument . W konsekwencji datą w której skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania jest [...] luty 2010r. Zaś wniosek o wznowienie został złożony po upływie blisko siedmiu miesięcy od tej daty a więc z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 148 § 1kpa. Należy przy tym zauważyć, iż wbrew twierdzeniom skargi brak pisemnego dowodu odbioru przez skarżącego zamówionej przez niego kopi mapy zasadniczej dla działki nr [...], nie stanowi dowodu, iż mapy tej nie otrzymał. Sąd zauważa, iż w świetle uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czyli ustalić jakie dowody są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Stosownie do art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. Nie jest w tym względzie skrępowany żadnymi ograniczeniami, co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 775/08, Lex nr 515976). Natomiast w myśl art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych. Oceniając przebieg postępowania dowodowego w sprawie pod takim kątem Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno w ocenie dowodów dokonanej przez organy, jak też w ustalonym na tej podstawie stanie faktycznym. Dowodem może być więc także twierdzenie Starosty [...] o wydaniu mapy zleceniodawcy tj. skarżącemu w dniu [...] lutego 2010r., zwłaszcza, iż brak jest w tym przedmiocie kontrdowodu. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania również z uwagi na złożenie wniosku po terminie kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, a jeśli postanowienie o wznowieniu zostało wydane, obowiązkiem organu jest umorzenie wadliwie wznowionego postępowania. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.