II OSK 2577/17

Dnia 11 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szkoły G. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1596/16 w sprawie ze skargi Szkoły G. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 28 grudnia 2012 r. nr ... w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1596/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Szkoły (...) w W. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 28 grudnia 2012 r., nr ... w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim utrzymano nią w mocy punkt 2 decyzji Zarządu Dzielnicy W. m. W. nr ... z 15 lutego 2012 r.; (pkt 1), stwierdził nieważność decyzji Zarządu Dzielnicy W. m. W. nr ... z 15 lutego 2012 r. w zakresie punktu 2 (pkt 2); w pozostałej części skargę oddalił (pkt 3) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej kwotę 6000 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy orzeczenie Zarządu Dzielnicy W. Miasta ... W. z 15 lutego 2012 r., którym obciążono skarżącą jednorazową opłatą z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, składającej się z działek ew. nr ... i ... położonych przy ul. S. i Z. w W., na kwotę ... zł w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca zaskarżyła powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 68 § 1, w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 i art. 2 § 1 pkt 1, ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (wówczas - Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), w zw. z art. 68 § 1 i art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 poz. 1073) upzp, art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), art. 107 § 1 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z 13 listopada 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 459/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W następstwie wniesienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1928/14), uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że nie było podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji w przedmiocie terminu uiszczenia opłaty planistycznej (pkt 2 decyzji) oraz o trybie jej ściągnięcia (pkt 3 decyzji, w wyroku zabrakło jakichkolwiek rozważań, co do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 4 upzp, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organy, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej stanowi zgłoszenie w 5-letnim ustawowym terminie roszczenia organu gminy o zapłatę tej opłaty; w kwestii tej powinien wypowiedzieć się Sąd I instancji. Ponadto skoro zdaniem skarżącego wartość nieruchomości, od której naliczano opłatę planistyczną, należało określić na dzień uchwalenia planu miejscowego, to konieczne było odniesienie się do tej kwestii przez Sąd I instancji. Natomiast za chybione uznano zarzuty skargi kasacyjnej, co do obowiązku zastosowania w kwestii opłaty planistycznej regulacji ustawy – Ordynacja podatkowa. Powołanym na wstępie wyrokiem z 8 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, powyższą skargę częściowo uwzględnił stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w zakresie w jakim zakreślono termin uiszczenia należności na 14 dni. Tymczasem, brak jest podstaw prawnych dla orzekania co do tej kwestii. W takiej sytuacji orzeczenie, mające w danym zakresie charakter prawno kształtujący dla strony (zakreślono termin nieznajdujący oparcia w przepisach prawa), zostało wydane bez podstawy prawnej. Dotknięte jest więc wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Natomiast w pozostałej części uznał skargę za niezasadną. Zdaniem Sądu I instancji chybiony był zarzut, co do braku prawidłowego szacunku, gdy chodzi o wzrost wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w następstwie uchwalenia Planu. Zobowiązany upatruje go w oszacowaniu ceny na dzień zbycia nieruchomości, nie zaś uchwalenia bądź wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Szacunku takiego dokonał w istocie rzeczoznawca majątkowy, co potwierdza treść operatu z 6 sierpnia 2011 r. (str. 11). W ocenie Sądu, zaaprobowana przez organ odwoławczy metoda ustalenia ogólnego wzrostu wartości nieruchomości wobec uchwalenia Planu jest prawidłowa. W ocenie Sądu I instancji ratio legis art. 36 ust. 4 upzp przemawia za przyjęciem, że miarodajna jest bezwzględna różnica na dzień sprzedaży nieruchomości; gdyż tylko w takim przypadku renta planistyczna będzie pozostawać w związku z rzeczywistą korzyścią z uchwalenia planu, odniesioną przez podmiot dysponujący prawem do gruntu (czy realnie możliwą do osiągnięcia - dla przypadków sprzedaży nieruchomości poniżej szacowanej wartości rynkowej). Chybione zdaniem WSA były także zarzuty skargi, dotyczące ewentualnego przedawnienia, gdy chodzi o możliwość orzekania w przedmiocie opłaty planistycznej, wobec treści art. 37 ust. 4 upzp. Sąd podzielił prezentowany w judykaturze pogląd, że termin 5 letni, zakreślony art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 upzp, gdy chodzi o ustalenie opłaty, dotyczy dnia wszczęcia postępowania w danym przedmiocie. W przedmiotowej sprawie natomiast, plan wszedł w życie 19 października 2002 r. zaś postępowanie zostało wszczęte 5 września 2005 r. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w zakresie pkt 3. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 37 ust. 1 upzp poprzez przyjęcie, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy sporządzony na chwile sprzedaży prawa, a nie na chwile wejścia w życie planu, jest prawidłowy; 2) art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i ust. 4 upzp, poprzez przyjęcie, że 5 letni okres przedawnienia naliczenia renty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należy liczyć od dnia wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie merytoryczne rozpoznania skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że kluczowy dla sprawy zarzut naruszenia prawa art. 37 ust. 1 upzp jest niezasadny. Uregulowana w tym przepisie opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową skutków przysporzenia w postaci wzrostu wartości nieruchomości wywołanego skutkiem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne). Wyjaśnić przy tym należy, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, a wartością nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 37 ust. 1 upzp wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości winien być ustalany między wartością nieruchomości na dzień jej sprzedaży, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością na dzień jej sprzedaży, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II OSK 166/16). Również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Odnośnie interpretacji art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i 4 upzp, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 37 ust. 4 upzp zaskarżonym orzeczeniem nie został naruszony przez błędną jego wykładnię ani też przez niewłaściwe zastosowanie. Należy podzielić w całej rozciągłości stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji w tej kwestii, co zresztą znajduje również potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowym. Odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 upzp, należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien (ma prawo) w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć (z urzędu) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Taka wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 upzp pozwala na równe traktowanie podmiotów, które zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 upzpz mają prawo do dochodzenia na drodze postępowania cywilnego i administracyjnego odpowiednio odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości i opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 upzp), jest w tym przypadku odpowiednikiem zgłoszenia roszczenia cywilnoprawnego, o którym mowa w art. 37 ust. 3 upzp. Termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 upzp, należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 250/2010; z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2502/15; z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3161/14 dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.